新型城镇化路径研究——以嘉兴市小城市培育的实践为例

新型城镇化路径研究——以嘉兴市小城市培育的实践为例
作者：朱莹莹
来源：《党政论坛》 2016年第13期
“四化”同步背景下新型城镇化的现实背景
党的十八大报告指出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的
“四化”同步发展道路，其中城镇化是扩大工业化、信息化、农业现代化生产能力的关键所在，又是工业化、信息化、农业现代化协同发展的重要载体。

因而，新型的城镇化建设成为“四化”同步发展的重中之重。

“新型城镇化”有别于传统方式的城镇化。

传统城镇化的基本特点是粗放的、外延式的扩张,以老城区四周征地拆迁房地产开发农民上楼的“摊大饼”模式，以及城区周边政府划地基建投资招商引资的“办园区、开发区”模式为代表，这两种模式都忽略了人和产业的核心作用，
以及城市生态和文化等柔性因素，从而一方面导致了中低收入者居住困难、交通堵塞、环境污
染等与其他国家相似的共性问题，另一方面也引发了户籍制度约束下的大规模人口流动、外来
人口“城中村”、城市化进程的区域差异等具有中国特色的城镇化问题，此外还有一些空城、
黑城、伪城、病城问题及现象，而解决这些问题，必须深入改革，激发活力，提高竞争力，走
以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化之路，将发展的
重心转移到提高质量、提高效益的内涵式发展道路上来。

当前中国的城镇化包含了以国际大都市（世界级城市群）为中心的都市化、以大中城市为
中心的城市化、以县城和建制镇为中心的城镇化三个层级。

在城镇组群化发展的背景下，根植
于农村成长起来小城镇，既能承接大中城市的辐射效应，又能有效带动周边地区农村发展，是
连接城乡人口、空间、产业集聚的网络节点，有利于建立合理的城镇规模体系，实现城市不同
梯度间的职能分工和有序竞合。

因而，小城镇成为优化城镇空间布局的战略支点。

浙江省从1995 年开始对小城镇开展综合试点改革，先后出台了
《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》《关于开展小城市培育试点的通知》，把中
心镇改革和小城市培育作为解决“三农”问题和加快“四化”同步发展的重要途径。

作为全国
统筹城乡的先行地，2007年以来嘉兴重点在新市镇的规划发展、产业集聚、城乡建设等方面进
行了积极探索。

随着小城镇经济发展的加快和城市功能的逐步完善，新市镇已步入了向现代化
小城市转型发展的新阶段。

2010年底，嘉兴市提出要突出抓好崇福镇、姚庄镇、王江泾镇3个
省级小
城市培育工作，2013年4月下发了
《关于开展嘉兴市小城市培育试点的实施意见》，启动了12个市级试点镇小城市培育试点工作，目前基本形成了“分层分类、梯度培育、特色发展”的新市镇培育格局。

小城市建设过
程中，不断提高产业发展水平、提升城市功能品位、加快城乡统筹发展、推进“四化”同步，
实现了城镇化由追求数量和规模为主的“外延式”发展，向追求质量和品位为主的“内涵式” 发展的华丽转身。

二、嘉兴小城市培育的新型城镇化路径
（一）依据区位资源禀赋，精确定位城市发展方向
小城市在功能定位上，注重因地制宜，密切结合自身的要素禀赋、区位优势、产业基础以
及文化底蕴等，选择一条适合自身特质、彰显地域特色，引领小城市未来发展的精准之路。

崇
福镇、姚庄镇、王江泾镇三个省级小城市试点镇，分别根据实际情况，精确定位未来发展方向。

在区位优势方面，崇福镇充分发挥毗邻杭州的地域特点，完善通杭达桐的快速交通网络体系，
打造“杭州都市经济圈示范结点新市”；姚庄镇重点承接上海大都市辐射带动，加快建设浙江
省接轨上海“第一站”、大上海都市区重要卫星城、经济社会全面发展的临沪新城。

在产业基
础方面，崇福镇依托特色皮草产业，致力做大做强皮草购物旅游业，打造“中国皮草之都”；
王江泾镇传千年丝绸之府底蕴，承“中国织造名镇”辉煌，努力打造长三角地区乃至中国著名
的纺织生产基地。

在文化传承方面，崇福镇作为原崇德县治所在地，拥有6000多年文明史和1100年建镇历史，在小城市培育中大力弘扬江南古镇文化，凸显运河名城人文风貌，打造“江
南运河文化名城”。

（二）实施城市有机更新，提升小城市形象品位
针对传统城镇中形态散乱、设施不足和老化、城市建筑品质低劣等一系列问题，崇福镇、
姚庄镇、王江泾镇在小城市培育过程中，以城市有机更新为抓手，大力提升小城市形象品位，
建设宜居宜业幸福小城。

一是全面完善市政设施体系。

三镇分别投入16亿、10.2亿、9.3亿，实施城乡交通顺畅工程、现代信息通讯工程、水电气油保障工程以及绿化亮化洁化工程。

二是
大力实施城市建设，按照“控制总量、调整结构、优化布局”原则，三镇分别总投资26亿、22.7亿、17.1亿元，以旧城改造、新区建设、“新市镇、新社区”工程为重点，新建和改造
住宅59万㎡、60万㎡、33.5万㎡，加快城市发展，提升城市人居生活品质。

三是优化城市生
态环境。

以水环境整治为重点，三镇分别投入3.3亿、5.91亿、2.01亿元，集中开展水源保护、河道整治、垃圾污水处理等环境保护工作，形成有序、整洁、优美的生产生活环境。

（三）夯实产业发展基础，激发城市建设内生动力
产业是小城市形成和发展的关键支撑。

在小城市建设过程中，充分发挥市场化机制作用，
立足于自身长期以来培育而来的特色产业、块状经济和产业集群，加快形成以城镇为依托的
“板块经济”，提高经济规模效益与居民收入水平，提供城镇发展内生动力。

在工业发展方面，三个小城市试点镇分别完成工业投资47亿、71.5亿、41.5亿，强化工业园区的平台载体功能，促使园区优势产业整体集聚提升；着力产业专业化协作体系与区域创新体系建设，推进传统产
业向产业链两端延伸；培育龙头企业，打造行业性“隐形冠军”企业群，并引导企业研发设计
具有自主知识产权的新产品，打造一批区域品牌。

在服务业发展方面，三镇分别投资26亿、
9.75亿、15.56亿元，依托现有基础，以镇区为第三产业发展的大平台，强化配套设施建设，
提升政府服务水平，大力发展商贸服务、商务休闲、现代物流、房地产、旅游等第三产业，切
实提高第三产业比重。

在现代农业发展方面，依托自身优势农产品和有利区位条件，加快农村
土地承包经营权流转，培育以农民专业合作社、农业龙头企业和种养销专业大户为重点的现代
农业经营主体，大力推进特色农产品的标准化生产和规模经营，形成一批农业知名品牌。

（四）加快筹建“五大中心”，提升公共服务水平
当前，传统乡镇政府的职能逐步由服务“三农”扩大到服务城市政治、经济、社会、文化、生态建设等多个方面。

为此，试点镇通过城市综合服务中心的整体筹建，重组了行政审批服务
中心、城市综合执法中心、就业保障服务中心、土地储备中心、应急维稳中心等
“五大中心”，实现一站式、同步化、综合化服务办公。

其中，行政审批服务中心按照赋
予县级经济社会管理权限的要求，将与群众切身利益紧密的、办事量相对较多的事务，下放权
限到镇综合服务中心集中办理，基本实现“办事不出镇”；城市综合执法中心按照职能明确、
人员落实、设施配套的要求，提高城管执法力度和综合管理水平；就业保障服务中心主要行使
就业信息发布、技能培训、劳动保障监察、劳资纠纷调处、保险业务办理等服务职能；土地储
备中心作为市级土地储备中心职能的延伸，按照盘活存量扩大增量促进集约利用的要求，负责
国有土地使用权收购储备、开发整理、交易融资、土地流转服务、纠纷仲裁等工作；应急维稳
中心负责防灾救灾、安全生产、消防治安、重大疫情和其他突发事件处理，进一步加强社会治
安综合治理。

（五）深化体制机制改革，增强城市服务功能
全面实施财政体制、强镇扩权、户籍管理制度、投融资体制等领域的改革，加快形成与小
城市发展相适应的体制机制，增强小城市服务功能。

一是加快建立一级财政体制。

按照财权与
事权相匹配的要求，建立起“划分收支、核定基数、三年一轮、超收全留、政策倾斜、设有金库”的财政管理体制。

二是深入实施强镇扩权改革。

相关市级政府管理部门在小城市设派驻机构，原有和新增派出机构可变更为相应分局，业务上接受上级职能部门的指导；下放行政管理
权限，将城市管理行政执法的行政处罚权以机构升格形式下放至镇，将非行政许可审批事项以
直接交办形式下放至镇，其他行政许可事项以委托形式下放到镇；三是着力推进户籍管理制度
改革。

确保进城农民可保留原有权益，可享受与城镇居民同等的社保、教育、医疗等公共服务，可交易宅基地使用权、股份合作社股权等资产权利；逐步积极推进外来务工人员享受本地基本
公共服务，探索实施积分落户制度。

四是积极探索投融资体制改革。

强化各大金融机构对小城
市建设的信贷支持力度，支持村镇银行、小额贷款公司等农村金融机构及担保公司设立分支机
构或服务网点。

三、嘉兴小城市培育的“四化”同步发展机制分析
（一）功能集成、人口集中、产业集聚弥合城乡发展鸿沟
城镇化是人口不断由乡村向城区集中、生产方式由传统农耕向现代产业体系演进的复杂过程。

嘉兴市在小城市培育过程中，依靠功
能集成、人口集中、产业集聚的
“三集”联动，使沉集在乡镇的人、地等资源要素充分流动起来，为城镇化、工业化、农
业现代化的发展释放劳动力、提供用地空间，在农民市民化和产业现代化的双轮驱动下，成功
构筑了一条弥合城乡发展鸿沟的城镇化路径。

1.人口集中。

一方面，从“两分两换”试点实践向农房改造集聚常态化推进，通过“两新”工程加快农民向镇区、新社区集聚，配合户籍制度改革，加快农村人口的城市化和新居民的本
地化，加速城镇化进程。

另一方面，实施农村土地综合整治项目，获得土地周转指标，有力保
障以规模化经营为特征的现代农业、工业发展以及小城市建设项目的空间用地需求。

2.产业集聚。

着力突破当前生产模式粗放、产业定位偏低的困局，通过腾笼换鸟、机器换人、空间换地、电商换市，加快形成现代产业体系。

一方面，引导中心镇区域范围内和周边乡
镇的企业向工业园区集聚，探索创建分工专业化、技术高新化和生产生态化为特征的产业集群
发展新模式。

另一方面，破解土地要素制约，通过关停淘汰、转移转产、倒逼提升、兼并重组
等方式，加大低端低效落后产能的淘汰力度，提高土地节约集约利用水平。

3.功能集成。

建设和改造新兴产业培育区和传统产业提升区，推行“亩产效益”评价机制，加快特色产业关键共性技术研发平台建设，改进技术，加快研发、检测、电子商务“三个中心”的建设培育。

同时，发展以研发、管理、营销、服务等为主的生产性服务业态，建设集商贸流
通、创意设计、文化展示、旅游购物为一体的现代专业市场，使土地空间发展模式由平面式向
立体式发展转型，加快新型城镇化与工业化的互促共进。

（二）创新链、产业链、价值链促进工业化信息化深度融合
现代信息技术的迅速发展，改变了工业生产的模式方向，成为新型工业化的加速器。

在小
城市培育中，以“互联网+”和“+互联网”为特征的信息技术在产业链、创新链、价值链“三链”上不断渗透，通过腾笼换鸟、机器换人、空间换地、电商换市，着力培养名企、名品、名
家等“四换三名”工程，以提升创新链为源动力，以拉长产业链为路径，以提高价值链为目标，使工业化与信息化实现了深度融合。

1.拉长产业链。

通过延伸产业链，实现产品差异化和产业集群内分工合作。

在小城市培育
过程中，以“大企业倍增计划”抓手，优先发展装备制造业和战略性新兴产业，大力培育以总部、品牌、上市、高新、产业联盟为主导的“五型”工业龙头企业，充分发挥大企业产业辐射、技术示范和营销渠道中的引领作用，使之成为参与国际竞争的核心力量。

同时，加强龙头骨干
企业与中小企业之间的互补与协作，实现抱团联动发展，构建大中小企业“金字塔”型体系结构。

2.提升创新链。

围绕提升主导产业核心竞争力的目标，通过市镇工业园区“二次创业”，
建立生产性服务业集聚区和行业共性技术研究中心，着力打造小城市金融中心、工业设计中心
和创意中心。

同时，突出创新引领作用，建设企业技术中心以及由企业牵头的产业创新技术联盟，构建“政、产、学、研、金、介、用”七位一体的开放式创新平台。

3.提高价值链。

依靠政府适度引导、企业积极参与、协会商会有效推动，培育若干在国内
有一定影响力的品牌企业，成为产业发展的风向标和驱动力。

鼓励企业开发具有自主知识产权、附加值高、市场竞争力强的新产品，不断优化公共服务平台，提升区域品牌形象，占领区域特
色的价值高地。

（三）信息环、生态环、文化环重构城市有机循环网
城市肌理既是城市物质环境的整体视觉效果，又是城市机体生息繁衍的有机结构。

针对城
镇无序化、大规模、快节奏发展所遗留下的城市机理“碎片化”现象，小城市培育过程中，采
用信息环网、生态环网、文化环网的构筑与交织，将市政设施完善、生态环境建设、旧城保护
改建相结合，以信息化引领智慧城市建设，以绿色生态实现农业现代化，以文化资源向产业裂
变实现产城融合，全面促进城市有机更新。

1.文化环网。

文化是城市的精魂，小城市培育过程中，充分挖掘历史文化底蕴以填补延续
城市文脉，通过对历史文化资源的深度开发，实现文化资源到文化产业的裂变。

一是保护好有
形的文化，如老街、老桥、老屋、古树、古地名等，建立具有旅游区和商业区双重功能的游憩
商业区，使之成为城市新核心和新亮点。

二是挖掘无形的文化，如乡土文化、名人文化、水乡
文化、古镇文化、运河文化等，在城市设计中加强文化策划和对外推介，将本土文化的元素有
机运用到城市公共设施上。

2.信息环网。

信息化是新型城镇化建设的神经系统，遍布智慧城市建设的方方面面。

首先
是实施现代信息通讯工程，布置电信、移动、联通等综合通信管路，扩大城乡宽带覆盖率，完
善数字电视网，实现数字电视城乡全覆盖。

其次，立足长远发展，实施智能城市管理。

组建数
字城管监督指挥小城市分中心，建立城市管理事件数据库，共享公安视频探头，实现主要路段
可视化管，全面提高城市道路的数字化管理水平。

3.生态环网。

小城市试点镇作为典型的江南水乡，在生态建设上将重点放在了水环境整治
和湿地生态环境修复上。

一方面，实施河道整治长效管理，通过退珠清荡、退塘还湖及清淤造
岛等工程，全面实施城市河道整治，同时完善城镇生活污水收集管网和污水处理站，全面提高
生产生活污水处理能力。

另一方面，加快发展湿地农业和都市农业。

大力发展湿地水生种植与
浅水养殖相结合的生态循环农业，结合湿地风景区建设，积极引进农业投资主体，发展休闲农业，将“绿
色”农业资源，逐步转化为“休闲”旅游资源，全力打造具有江南水乡特色的都市现代农
业带。

（四）临沪、临杭、临苏承接毗邻都市辐射效应
小城市培育试点在区位上具有得天独厚的优势，崇福镇毗邻杭州，姚庄镇接壤上海，王江
泾镇则处于嘉兴、苏州交界之地。

近几年，长三角地区大都市纷纷调整发展战略，以其庞大的
城市能极，吸引来自全国人才、科技、信息、资金等要素，带来了新一轮的发展契机。

然而，
沪杭苏等地在快速发展的同时，面临着空间发展制约、辐射腹地有限等问题。

嘉兴小城市在发
展过程中，充分利用地缘相近、文化相通的优势，主动承接发达地区辐射，重点承接上海大虹
桥商务区、自由贸易试验区辐射效应，积极发挥杭州都市经济圈的节点作用以及浙江、江苏交
界的浙北商贸门户作用，强化小城市的互补功能，提升区域影响力，进一步带动周边地区的发展。

一是做足大都市近郊现代田园城市的文章，利用农耕优势，开展特色农业休闲旅游和湿地
生态旅游，打造大都市生活后花园，大力发展
“接二接三”的现代都市农业。

二是把握都市产业转移新时机，借鉴共办联办园区的模式，积极发展“飞地经济”“总部经济”，打造临沪临杭工业园区，培育发展高新技术和战略产业，促进工业经济转型升级；依托高速铁路、高速公路、水上交通等优势，建立物流中心，发展创
意产业、工业设计、企业金融等生产性服务业，实现“优二进三”的工业现代化。

三是积极探
索发展商务、会展等三产新业态，完善商业网点设施，培育市区中心商圈和特色商业街区，提
高小城市识别度，实现宜居宜业的新型城镇化。

（五）制度改革、体制改革、机制改革实现扩权强镇
小城市试点镇为提升服务水平，转变政府职能，按照小城市建设要求，深入实施体制改革、机制改革、制度改革，构建职能明确，编制到位，设施完备、服务高效的“五大中心”，与强
镇扩权的各项改革措施相配合，实现政策资源的整合提升，为小城市建设发展提供要素保障和
政策保障。

一方面，提供小城市和“四化”建设的人力、土地、资金保障。

通过户籍管理制度和办学
体制改革，探索开展农民“带地进城”的户籍制度改革，推行新居民积分制管理规范完善外来
高素质、高技能人才的落户政策，多渠道促进人口就业性、居住性、迁移性转移，加快人口向
城镇集中。

大力实施城乡建设用地增减挂钩试点，积极推进宅基地换城镇住房、低效利用建设
用地“二次开发”等用地制度改革，通过土地整理、村庄集聚和城市有机更新进一步“挖潜”，促进土地节约集约利用。

通过改革实现一级财政体制和税费优惠返还制度，畅通融资渠道，以
吸引社会资本参股提升政府性融资平台。

另一方面，优化小城市和“四化”发展社会环境。

抓
好服务平台运行机制和管理制度建设，加快建立“权责一致、集中办理、运作顺畅、便民高效”的审批服务机制，“有法可依、有章可循、便捷高效”的行政执法体制，“统一政策、统一管理、统一服务、统一培训、统一维权、统一保障”的就业保障服务机制，“源头治理、动态管
理、应急处理”的应急维稳机制等。

通过继续推进强镇扩权改革，进一步下放小城市培育试点镇迫切需要的管理权限，优化经济社会发展环境。

（本文系“环太湖经济社会发展研究中心2014年度优秀课题”环研字【2014】8号、“嘉兴市哲学社会科学发展2013年度规划立项课题”嘉社科规办【2013】4号成果）。

（作者单位：中共浙江省嘉兴市委党校）
（责任编辑张敏）。