国外的应急管理现状

二、国内外研究概况及水平

1、美国的应急运行机制与应急管理中的法律规范

美国应急管理体制实行联邦政府、州和地方三级反应机制。美国最高应急管理机构是国土安全局，原负责应急事务的联邦紧急事务管理局（FEMA）于2003年并入国土安全部，是其最大的部门之一。

各州及大型城市的应急管理机构中都设有应急运行调度中心，为应急工作涉及到的各个部门和单位常设有固定的办公场所，配备相应的办公、通讯设施。一旦发生突发事件或进入紧急状态，各有关方面代表迅速集中到应急运行调度中心，进入各自工作状态。调度中心根据需要实行集中统一指挥协调，联合办公，确保应急工作反应迅速、高效运转。

美国联邦政府应急管理是以《减灾和紧急救助法》授权，按照《联邦紧急响应计划》部署开展应急管理工作的。《联邦紧急响应计划》是由参加计划的27个政府部门机构共同签署，各部门责任和任务在应急计划中得到明确界定。当计划启动时，各有关部门即可直接按各自的职能分工采取协调行动，形成了协调联动机制。“”后又出台了《使用军事力量授权法》、《航空运输安全法》、《国土安全法》等相关法律，形成了一个比较完善的法律保障体系。

2、日本的灾害情报通讯网络体系与公民的自救意识及志愿行动

一般而言，灾害情报的收集和对灾情变化的及时把握，对制定救灾对策有着重要的作用。在全方位的灾害情报覆盖方面，日本政府建立了气象防灾情报、地区气象观测情报、河流流域情报、道路灾害情报等各种情报系统，在顺利地传达情报方面，日本政府建立起连接国家机关的中央防灾无线网，连接全国消防机关的消防防灾无线网络以及连接各地方政府防灾机关的都道府县、市街村防灾行政无线网络等，覆盖全国的防灾专用通信网络。

日本是一个地震多发国家，除了政府的高效危机管理能力之外，民众也具备良好的灾害自救能力，各社会团体也体现出了高度的志愿者精神。在凤凰网的日本震灾专题报道“日本何以处‘震’不惊”一文中，我们通过若干张图片清晰地看到，日本民众在此次大震灾中所表现出来的冷静、谦让、理性和忍耐等等精神难能可贵。日本国民在自然特性和文化特征中培养出的坚强和隐忍精神，实现了日本人在大灾大难面前总能应对有理、有序、有情、有力。

《21世纪经济报道》在3月15日的一篇文章《日本地震后的N G O组织：互通讯息训练有素》中指出，地震发生后，日本各地近3万个民间组织开始行动，按照灾后救援的步骤，广泛号召募捐、建立网络合作机制、协调捐助物资和调动志愿者。在史无前例的大灾难目前，日本民间组织仍然保持训练有素的状态。例如，日本海外灾难援助市民办公室（CODE）是一个拥有丰富经验的日本民间灾难救助机构，曾多次参与国际大灾难的救援，包括2006年5月印尼爪哇岛大地震、2007年11月孟加拉飓风、2008年5月的缅甸纳吉斯飓风等。

3、法国应急管理的属地原则与中央配套的统筹调用

法国在理论上将应急管理划分为事前、事中、事后三个阶段，根据分类管理原则进行分工。在非紧急状态下，亦即在事前的风险管理和事后的恢复阶段，各专业部门按照其职能各司其职。专业部门负责本行业领域突发事件风险防范工作。在紧急状态下，内政部负责危机的总体应对工作。在出现严重危机事件时，中央政府设立临时部际联席会议，统一领导危机应对工作，由总理负责，内政部具体牵头与综合协调，并承担联席会议办公室职能。此时，内政部整合各专业部门资源和力量，统一应对危机。

在管理责任上，属地管理为主，上级与下级共同分担。虽然中央和地方都有应急管理职能，但在突发事件应对的响应职责上，法国强调应急管理以属地为主、分级响应原则。市镇长和国家驻省专员对其所辖地区的公共安全负责，首先对辖区内突发事件进行响应和处置，在能力范围内无法应对的情况下再请求国家资源的支持。在实际运行中，在地方层面，省是突发事件应对的主体，承担着属地管理责任，由国家驻省专员总负责。在出现重大突发事件时，驻省专员在消防指挥官的协助下开展应急管理工作，可协调省内的消防、警察等应急力量。

在能力建设上各自承担，中央配套并统筹调用。由于法国应急救援工作主要依托消防力量，其应急救援能力建设也主要体现在消防队伍的能力建设方面。其中，职业消防员和志愿消防员属于地方性救援力量。军队消防员主要负责巴黎（陆军）和马赛（海军）的应急救援以及参加国际救援。无论是地方消防力量、军队消防力量，还是国家救援队伍，出于应对危机的需要，中央可以在必要时按照分级响应机制统筹协调和调度。

4、我国的应急管理现状

⑴我国的应急响应一直采用“指挥—控制”模式，这也是我国的行政管理制度决定的。在我国，不仅上级政府对下级政府有行政指导关系，政府对社会资源也有综合协调能力。例如，《突发事件应对法》明确规定我国应急管理体质的总体原则是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”其中综合协调权有两层含义：一是政府对所属各有关部门、上级政府对下级各有关政府、政府与社会各有关组织、团体的协调。二是各级政府突发事件应急管理工作办事机构进行的日常协调。虽然我们也面临同样的问题，即无论是在“南方雪灾”还是在“汶川地震”中，真正发挥了决定性救灾作用的也是军队，这只能进一步说明“指挥—控制”模式的有效性。

从国际经验来看，在灾害的突发初期属地的非政府组织往往发挥重要作用，非政府组织反应迅速，灵活性高，资源动员动力强，不需要像官僚机构那样层层审批。非政府组织可以关照到个体和家庭的特殊需求，比如心理健康服务等等。在“南方雪灾”和“汶川地震”的应对中涌现了大量的非政府组织，它们对政府救灾起到了不可忽视的弥补作用。因此我们可以发现“指挥—控制”模式和合作模式其实并不矛盾，前者强调政府系统内的一元化指挥，而后者则强调政府资源与社会资源的整合。此外，许多研究者认为“指挥—控制”模式在巨灾初期是低效的，在巨灾条件下权力是共享的，责任是分散的，资源是零散的，合作过程则是必要的。因此“指挥—控制”与合作模式的融合比任何单一的应急模式都要理想。从这种角度看，中美两国的应急模式各有特色，应互相学习，取长补短，对于中国而言，应该加强政府与非政府机构的合作。

同时，我市在突发事件应急处置管理上的法律约束性还比较弱。即便应急预案规定了各部相关责任人，但对于事件发生时不能及时发挥指挥权作用。而交通运输的突发事件往往需要多部门联合协作，加强属地应急力量建设与各部门协调合作反应能力建设，从法规上加强行使应急指挥官权力，使应急预案的应急处置具有可操作性和实效性。

⑵与邻国的日本相比我国的应急信管理息化平台建设还比较缓慢，随着我国经济现代化日益发展，城市交通建设不断提速，对一座国际现代化大都市的应急管理信息化建设凸显重要，对于突发事件的事前预防、预警，对减弱、减