跨国银行法律监管刍议

跨国银行法律监管刍议
摘要：就我国金融业而言，跨国银行的大量涌入，不仅使得中资金融机构要面对日益激烈的全面竞争，还给金融监管体系的有效性带来了前所未有的影响与冲击。

如何学习国外先进的监管经验，顺应全球经济金融发展趋势，在大力发展外资银行的同时采取有效的监控手段来防范金融风险，已成为我国银行业监管面临的新课题。

关键词：跨国银行市场准入法律监管
一、跨国银行的定义
传统上，大多数学者和国际组织往往将跨国银行放在跨国公司框架下进行研究，对其定义也往往比照跨国公司的定义。

例如，robinson (1972)将跨国银行定义为“在多个国家经营银行或从事银行业务”。

又如1984年，联合国在一份调查报告中曾指出，跨国公司(包括跨国银行)是设在两个或两个以上国家的实体，其在一个决策体系下进行经营，各实体之间通过股权或其他形式具有紧密联系。

综合各种定义可看出，跨国银行最本质的地方在于其业务开展的跨国界性。

当一国银行到国外设立分支机构并从事存、贷、汇、兑等银行业务时，这家银行也就成为了跨国银行与跨国银行概念非常相似的是外资银行。

外资银行又被称为外国银行。

当某国机构或个人出资在另一国家成立银行时，这家银行就被称作外资银行。

在很多研究中，人们也往往把外国资本占比在50%以上的银行称作是外资银行。

这是因为这样的资本结构意味着外国机构或个人在这家银行己取得绝对控股权。

与跨国银行相比，判断某一银行是否为外
资银行的主要依据是资本所有权。

随着经济和金融的日益全球化和金融混业经营趋势的愈演愈烈，跨国银行的分支机构越来越成为外资银行的最主要组成部分，他们之间的界限也将日益模糊。

二、我国跨国银行准入制度存在的问题
1、监管法制的权威性不够。

虽然早在190年3月就出台了《境外金融机构管理办法》，并且就国内银行境外市场准入问题给予了高度的关注，但是直到今天，银行境外市场准入问题仍然没有在权威性的法律文件中得到反映。

我国1995年《商业银行法》没有就该问题进行规定，而且出台了十余年的管理办法也没有得到及时修改和完善。

直到2001年出台了《商业银行境外机构监管指引》，该文件的创制者是中国人民银行。

值得注意的事，该文件使用了比较新的文件类别词一“指引”，这与过去人民银行的其他规章形成了一种对比。

“但是从我国规范性法律文件体系的构建来看，这种词的使用可能使人们形成对该文件权威性的不信任。

”
2. 长期以来，我国对跨国银行进入的管制一直存在注重限制性管制而忽视审慎性管制的倾向，具体表现在两个方面:一是在引进跨国银行时，重视资本金、资产规模等硬件，忽视资本充足率、内控控制、管理水平等软件。

如，在《外资金融机构管理条例》中有关管制条件部分，所罗列出来的第一个管制条件就是注册资本，直到第六个条件才是笼统的“其它审慎性条件”，至于“内部控制制度”和“风险管理体系”等则在《外资金融机构管理条例实施细则》中才被具体列出。

对于资本充足率，在《外资金融机构管理条例》
中也只简单指出设立分行需要达到8%，在《外资金融机构管理条例实施细则》中才对其它形式的资本充足率做出具体要求。

二是限制跨国银行的进入形式。

跨国银行进入的组织形式主要有五种厂代表处、代理行、子银行、分行、合资银行。

但从中国的实践来看，我国对代表处、代理行、分行等组织形式的进入管制相对较松，而对合资银行和子银行的进入形式控制较严。

值得注意的是，20世纪90 年代以来，新兴市场国家掀起了一场跨国并购热潮，跨国银行更多地通过并购东道国国内银行的方式进入东道国银行业务市场。

因此为适应这一状况，中国金融管理当局应更多地将监管重心放在通过审慎性管制以控制风险上，而不仅仅拘泥于对跨国银行进入的组织形式的直接干预。

三、完善跨国银行监管的立法对策
1.尽快制定统一的《银行监管法》。

制定统一的《银行监管法》有利于对外资银行以及国内银行进行统一、有效的监管.统一的银行监管法可以为我国外资银行监管提供完整、科学、权威的法律规范。

同时，相关部门依法对跨国银行进行有效的监管也是我国金融市场开放成熟的标志。

2.监管主体必须多元化，监管职责必须明确化。

我国目前的监管主体较为单一。

广义的监管主体还应包括外资银行内部管理以及社会监管机构的管理。

外资银行内部应形成一套自律制度，形成一种自我管理、自我约束机制，并与监管当局合作，才能达到较好的监管效果。

同时，要结合社会监管机构，例如会计师事务所、审计师
事务所等外部监管机构，及时发现问题并解决问题。

要明确并强化监管主体的监管职责，当市场出现潜在的危机时，监管机构应能够迅速反应，并进行干预。

这也是符合国际惯例的，因为根据巴塞尔协议，有效的银行监督体系要求监管者有充分的灵活性，根据客观需要制定审慎监管规则，有权收集与独立核对信息并作出定性判断以及对违反审慎要求的行为进行处罚。

3.加强审慎性监管，注重资产质量和风险监管。

应当强化《条例》规定的审慎性监管标准，加强对外资银行的外汇存款、人民币业务、资本变动等方面的监管。

对外资银行的资产负债比例和资本充足率进行全面分析，规范覆盖资产质量、流动胜、资本充足率等指标在内的报表体系，并在法律条款中明确规定定期报送有关财务和业务报表等制度。

4.完善限制性规定。

必须对外资银行开设分支机构进行地域及数量的限制.必须对外资银行的资产规模加以限制，以防止外资银行的垄断。

我国有关立法可明确限制外资银行的资产规模。

例如规定外资银行在本国金融市场所占总份额不得超过12%，并对相应各个具体银行进行配额管理等。

必须加强对外资银行在中国的并购的管理。

可以借鉴国外经验，对外资股权占有的最高比例进行限制或所有并购必须经有关部门特别批准。

“在美国，外国银行在购买美国银行的股份前必须获得美联储的批准;新加坡规定，未经有关当局批准，任何外资银行不得与其他银行或机构合并，或拥有本地银行此以上的股权等。

”
5.完善市场退出机制。

对外资银行市场退出的监管，各国在实际监管中都持谨慎态度。

一般根据日常监管中发现的各种问题的严重程度而采取不同的处理措施。

只有在所有努力都无法奏效时，监管当局才对其采取退出和关闭政策。

在监管中，尤其要区分其是否属于正常退出，对于那些为了逃避债务、税收而恶意退出的外资银行应进行严格的审查，并给予惩罚。

6.完善存款保险制度。

根据我国现行法规，中央银行可以为了挽救濒临破产的国内银行而提供资金为其支付存款，那么在外资银行遇到类似困难时，央行是否可以这样做呢?笔者认为，在我国目前的金融发展状况下还不宜由央行向外资银行提供援助，即充当最后贷款人，但是应该尽快建立存款保险制度。

许多国家都规定了存款保险制度，由东道国的存款保险机构为外资银行提供存款保险，这实际上也是出于保护国内客户利益和金融秩序的需要。

参考文献：
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