跨国银行监管

浅析跨国银行的监管摘要：跨国银行的发展既能促进经济增长，也使得金融体系更加脆弱。

跨国银行自身的特殊性决定了跨国银行监管的必要性。

为了解决跨国银行业务发展过程中存在的问题，国际社会设计出了许多有益的法规和制度。

这些国际惯例对于我们这样一个金融市场并不十分完善、银行业正在逐步开放的国家来讲是十分重要的。

关键词：跨国银行监管风险一、跨国银行监管的原因跨国银行通过在国际范围内筹集、调拨和运用资金。

冲破了某些国家金融领域的封闭和垄断的局面，促进了金融领域的创新，为国际贸易和国际生产提供融资便利，对世界经济的发展起了重要的推动作用。

此外，跨国银行的融资还是许多国家弥补本国国际收支赤字的一个重要来源，因而对这些国家的经济发展也是有利的。

但是，跨国银行为追逐自身的盈利．转嫁自身面临的风险，参与国际间的激烈竞争，常常要频繁地调拨资金、买卖外汇．这些活动会引发许多问题．所以必须受到有关当局的监控。

具体而言，政府对跨国银行监管的动因主要表现在以下几个方面。

(一)跨国银行自身的特点使得必须对其加强监管尽管从形态上看，跨国银行是母国银行在地域上的进一步延伸，然而正是由于银行的跨出国门使得其经营难度和风险性加剧。

经营业务的复杂化和形式的多样化．导致银行业在跨国经营后更具有危险性。

由于跨国银行与一般商业银行相比，无论在业务品种、规模、机构设立。

还是业务领域、法律依据、客户对象等方面都存在很大的差异，所以政府对跨国银行的监管更加困难。

其具体原因在于：首先，一般商业银行监管是为确保存款人的利益，维护社会稳定．确保公平竞争和中央银行货币政策的实施，而跨国银行的监管除了以上目标外．还要考虑维护本国金融业的发展和本国金融体系的稳定，保证对等互惠原则的实施，并满足平衡国际收支、调节外汇储备等目标的需要。

其次，跨国银行的监管更多是采用磋商、合作和国际联合监管、统一监管的原则，这比一般商业银行的监管措施更缺乏效力。

一般商业银行监管可以运用政府强制性手段．因而收效比较明显。

而对跨国银行的监管缺乏权威性和强制性，其效果带有较大的局限性。

(二)跨国银行的发展导致了国际金融体系的脆弱银行国际业务的发展使得银行与其海外分支机构间的资金调拨冲破了国际障碍，从而导致银行对国际金融市场依赖加深．一家银行破产必然会引起连锁反应。

随着金融一体化的发展，国内金融市场与国际金融市场更加紧密地联系在一起，跨国银行在这一过程中起到了桥梁的作用。

通过它，一国的金融动荡可以传递到另一国，从而造成全球范围内的金融动荡。

因此，维持国际金融体系的稳定已成为跨国银行监管的主要目标。

(三)跨国银行业务会削弱政府的宏观经济政策的效力跨国银行的国际借贷、外汇交易等活动常常会冲击母国和东道国的货币金融政策。

比如，当一国为抑制通货膨胀而采取提高利率的紧缩货币政策时．国内银行和企业可以方便地从国际货币市场获得低成本的资金，从而削弱了国内紧缩货币政策的效力。

相反，当一国为解决就业问题而降低利率水平时，国内的资金会通过跨国银行业务而流向国际市场，这同样使得货币政策的效力被削弱。

与此同时，在各国货币政策的有效性被削弱的情况下，由于政策协调的成本上升，国际政策协调更为困难，从而一国金融管理当局可能会不顾外部的监管而单独采取行动。

因此，实施跨国银行的联合监管，对保障各国宏观经济政策的有效性显得尤为重要。

(四)跨国银行国际监管中存在着“真空”现象一般商业银行监管的主体主要是本国政府和中央银行，而跨国银行监管的主体既包括母国政府和中央银行，还包括东道国政府和中央银行。

各国对跨国银行进行监管的责任划分标准的不同会导致某些跨国银行的分支机构事实上处于无人监管的真空状态：首先．对跨国银行的定义和界定的标准很多，比如资本额、海外业务比重、涉及的国家数等等。

根据不同的标准对跨国银行进行分类可能会使部分银行游离于监管范围之外。

其次。

当一家银行在许多国家办理业务时，哪一国的管理当局应对防止这家银行从事高风险的活动负有主要责任，往往不是很清楚。

这样。

一旦发生危机，很难确定由谁来承担最后贷款人责任。

二、跨国银行监管制度的现状(一)“巴塞尔体系”关于跨国银行监管制度的规定巴塞尔体系确立了在母国和东道国之间关于跨国银行监管的责任划分和责任最低标准，即“跨国银行母国并表监管下的联合责任”。

这些内容主要体现在下列四个协议之中：1983年的《巴塞尔协议》、1988年的《巴塞尔资本协议》、1992年的《巴塞尔建议》以及1996年的《跨国银行业务监管》。

其中，1983年的《巴塞尔协议》明确提出，跨国银行的东道国分支机构由投资母国实行并表监管，东道国负有一定监管责任。

这一规定确立了跨国银行监管责任划分的基本原则。

之后的1992年《巴塞尔建议》发展了这一基本原则，列举了母国的监管责任，包括获得并表监管的信息、现场检查、海外分支机构设立的审批、协调责任划分等，确立了母国统一监管下双重审批的原则。

1996年《跨国银行业务监管》进一步细化了东道国和母国之间关于监管责任的划分，提出了29条监管跨国银行业务的建议，使得监管原则的贯彻落实有了制度的依托。

进入本世纪以后，巴塞尔委员会与时俱进地发展了其银行监管体制。

2004年《巴塞尔新资本协议》、2006年6月《有效实施新资本协议》、2006年10月《有效银行监管核心原则》等法律文件相继出台。

其中2006年巴塞尔委员会公布的《有效实施新资本协议》(全称为《有效实施新资本协议：母国与东道国信息共享》)专门针对跨国银行的东道国与母围在进行监管时信息共享中的责任进行了规定。

2006年《有效实施新资本协议》的适用，在划分母同和东道国监管责任上有r明硅的变化。

该文件从以下几个方面提升了东道国在跨困银行监管的整体架构中的法律地位和作用，具体表现在：1．母同监管当局应理解和认可东道国监管当局特别是国外银行子行所在国监管当局的要求；2．法律有共同利益的监管当局应加强务实的合作，确保困际活跃银行及海外分支机构遵守有效监管协议；3．东道圈监管当局可以采取直接的监管措施，并可与辖区内的当地银行直接沟通，必要时，监管当局应避免实施雨复的、不协调的审批和验证工作，以减少银行负担，节约监管资源；4．监管当局对境内银行(包括本国银行、外国银行子行和分行)的经营负有法定监管责任；5．母围监臀当局应主动与东道困监管当局加强协调，东道同监管当局应确保与被监管银行进行有效沟通。

由此可以看出，随着跨国银行在全球范围内的迅猛发展，国际社会认识到仅仅依靠母国当局的并表监管难以对跨冈银行进行有力的监管。

基于属地管辖权的东道国当局的监管措施在实践中则往往更直接，其效用更是立竿见影。

因为跨国银行作为一个金融实体，追求利益的最大化是其制定策略的内在目标。

近年来，大量的金融创新，繁杂的金融衍生产品，难以控制的场外交易，这一切都使得对跨国银行的监管难以奏效。

巴塞尔委员会通过明确东道国监管的法定责任、监管的共同利益、认可东道国当局要求、母国主动协调、东道国直接监管等对以往的协议做了修改。

总体来说，这些变革反映了对东道国利益和东道国在监管中的作用的关注。

2008年危机的爆发，暴露了跨国银行监管制度的缺陷，巴塞尔委员会作为银行监管国际标准的制定机构，正在对银行监管制度进行全方位的改革。

2009年2月和9月，巴塞尔委员会先后公布了银行监管改革的总体战略和框架性文件，2009年12月发布了《增强银行体系稳健性》和《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》，标志着全球主要经济体就银行监管制度改革达成了重要共识。

按照G20领导人匹兹堡峰会的声明，2012年底各成员国将开始实施新的银行监管制度。

总体来看，国际银行监管改革主要呈现出四方面趋势：微观监管与宏观审慎统筹兼顾、资本监管和流动性监管同等莺要、银行监管的“质”与“量”同步提升、银行内部约束与外部监管有机结合拉J。

这些趋势都反映巴塞尔委员会在跨国银行监管问题上越来越强调东道国的监管和协助，越来越霞视东道国的有效监管和母国的并表监管的有机结合。

内外兼修，构筑跨国银行监管制度的框架。

(二)WTO(服务贸易总协定》关于跨国银行监管的规定WTO(服务贸易总协定>(GATS)下《关于金融服务的附件》第2条第a款规定，GATS任何条款均“不得阻止一成员方以审慎原因而采取措施，包括为保护投资人、存款人、保单持有人或者金融服务提供者对之负有信托责任的人而采取的措施，或者为保证金融体系的完整和稳定而采取的措施。

如此类措施不符合本协定的规定，则不得用作逃避该成员在本协定项下的承诺或义务的手段”。

其后，《关于金融服务承诺的谅解》又从市场准入、国民待遇等方面对金融自由化做了相关规定，在新的金融服务方面，第7条规定：“一成员应允许设在其领土内的任何其他成员的金融服务提供者在领土内提供任何新的金融服务。

”由此可以看出，WTO框架下的《金融服务协议》旨在促进金融服务自由化和全球化。

在风险防范方面，更注重东道国的监管。

这就与上文提到的“巴塞尔体系”中关于母国并表监管下的联合责任存在一定的冲突。

但是，近年来，巴塞尔委员会制定的相关协议也日益凸显出东道国的监管责任，强调母国并表监管与东道国审慎监管的有机统一，内外兼修，构筑跨国银行国际监管的机制。

GATS中关于金融服务协议适用审慎监管及其例外规定，直接地加强了东道国对跨国银行的监管权限，同时相应削弱了母国对境外机构的管辖。

虽然监管效果可能立竿见影，但是从长远来看，东道国当局的过多干预势必会影响跨国银行的全球策略；虽然可以缓解一时的危机，但是并不能从根本上保障跨国银行的稳健运行。

三、中国对跨国银行监管的现状和完善经过20年的金融开放与改革，中国的跨国银行业已获得了长足发展，但是目前央行的监管措施多是一种针对单一一机构的因应性的临时检查，并表监管制度和规范在我国尚未得到确立，这突出体现在以下两人层面：首先，从立法层面上看，我国金融立法并表监管原则不深入，也没有提出类似于并农监管的具体制度安排。

无论是《商业银行法》等基本法，还是央行《境外金融机构管理办法》等行政规章，都没有明确规定对境内外银行机构的并表监管问题，甚至也没有类似的制度安排。

其次，从实践层向上看，我国落后的监管理念和监管方式也制约了并表监管的有效实施：1．我国央行长期强调和重视以属地监管为基础的“单一机构监管”，即由人民银行各辖区分支机构各自承担所辖商业银行的监管责任。

这种“各人自扫门前雪”的监管方式固然有助于集中监管力量对银行口常业务操作的合规性监管，但却将银行及其分支、附属机构所倡导的全局性和整合性完全背到而驰。

2．境内外银行机构监管主体的不匹配，是并表监管难以实施的又一重要原因。

在我国现行的银行监管体制下，境内银行机构实行属地监管，央行总行基本不插手；而境外金融机构，无论是何地投资主体设立的，均归银行总行统一监管，如此就可能导致境内外银行机构监管主体的不匹配，制约并表监管的实施。