新型城市化背景下西部五县市小城镇发展思路研究(发改委)

新型城市化背景下五县市小城镇建设思路和主要问题研究（评审稿）杭州市发展与改革委员会杭州市城乡建设委员会杭州市发展规划研究院二○一二年九月目录一、背景和意义 (1)二、现状和问题 (3)（一）发展现状 (3)（二）主要问题 (5)三、基本原则和总体思路 (7)（一）基本原则 (7)（二）总体思路 (7)四、发展导向分析 (9)（一）我市西部五县（市）小城镇发展的导向类型 (9)（二）我市西部五县（市）小城镇发展的基本导向 (13)五、对策建议 (26)（一）着眼长远，突出规划引领作用 (26)（二）注重集约，合理布局基础设施 (28)（三）夯实基础，加快发展载体建设 (30)（四）集群发展，科学发展特色产业 (31)（五）建管并重，创新城市管理水平 (34)（六）开拓思路，切实缓解要素瓶颈 (35)（七）彰显特色，着力培育城市文化 (37)（八）优化环境，积极建设生态文明 (38)（九）形成合力，完善统筹协调机制 (40)附件：关于小城镇发展和新型城市化理论和实践的调研报告 (42)一、关于小城镇的定义 (42)二、关于新型城市化的内涵 (43)三、关于小城镇发展的理论综述 (44)四、关于小城镇发展的实践探索 (48)一、背景和意义以新型城市化为主导统筹城乡区域发展，是市委、市政府按照科学发展观的要求，根据杭州战略发展需要作出的重大战略决策。

加快西部五县（市）小城镇建设是贯彻落实这一战略决策的关键所在和重要抓手，其意义主要体现在：首先，加快小城镇发展是我市实现经济发展方式和城市发展方式双转变的重要抓手。

“十二五”期间，我市正处于人均GDP 从1万美元向2万美元跨越的新阶段，经济发展将从重速度向重质量和效益转变。

与此同时，国内外竞争日趋激烈，资源和环境的压力越来越大。

以新型城市化与新型工业化相结合，加快小城镇发展，改善城乡区域关系，构建城乡区域发展一体化格局，进而带动全市要素资源合理配置和区域产业结构的优化调整，推动我市经济社会在更高层面上的统筹发展。

从这个意义上说，加快小城镇发展是我市实现经济发展方式和城市发展方式双转变的重要抓手。

其次，小城镇是我市构建网络化大都市的关键节点。

按照城乡统筹和区域发展的要求，我市提出了构建“中心城市+中等城市+小城市”网络化、多中心的空间结构体系。

在这个结构体系中，小城镇是一个关键节点。

这是因为小城镇是大都市建设的重要力量，是大都市发展的重要腹地，是大都市环境的重要屏障，同时也是缓解大都市压力的重要承接地。

第三，小城镇是我市解决“三农”问题的主要载体。

小城镇是联系城市和乡村的枢纽，通过小城镇的服务带动作用，发展农产品加工和服务业，创造更多就业机会，吸引农村富余劳动力向城镇转移，提高农民收入，进而改变城乡二元结构，促进城乡一体化发展，从根本上解决我市“三农”问题。

最后，小城镇发展是我市西部五县（市）实现腾飞的战略选择。

西部五县（市）是杭州经济社会发展的“短板”，同时也是杭州发展的潜力和希望所在。

加快小城镇发展，必将带动五县（市）经济社会发展，缩小西部五县（市）与中心城区的差距，拓展杭州发展新“蓝海”，进而增强杭州市的综合实力和竞争力。

因此，理清新型城市化背景下西部五县（市）小城镇发展的思路，推进小城镇又好又快发展，对于我市建设网络化大都市，实现经济社会突破性发展，实现城乡区域协调统筹发展的一体化具有重要的战略意义。

二、现状和问题杭州市西部五县（市）包括富阳市、临安市、建德市、桐庐县和淳安县，区域面积13528平方公里，户籍人口254.31万人，2010年实现生产总值1208.7亿元，约占全市生产总值的20%左右，是杭州市的“西部”，也是杭州未来发展的“新蓝海”。

（一）发展现状块状经济凸现，特色产业初显。

近年来，我市西部五县（市）经济发展得到了长足进步，总体实力较强，在2011年全国百强县（市）榜单中，富阳列28位，临安列80位，其中以小城镇块状特色经济尤为突出。

如富阳市新登镇形成了轻纺、玩具、皮革、塑料机械、建筑材料、水处理等特色产业，成为轻工业大镇和出口大镇。

建德市乾潭镇的五金工具、家纺等传统块状经济优势明显，五金工具产品细分市场份额已占到全球的20%、全国的40%；寿昌镇的冶金建材，梅城镇的低压电器等成为建德市的支柱产业。

桐庐县分水镇被称为中国制笔之乡，是国内笔类重要出口基地；横村镇是中国针织名镇、出口毛衫制造基地；富春江镇是中国水力发电设备制造基地。

临安市高虹镇是中国节能灯电光源制造基地；昌化镇不仅以鸡血石闻名于世，又是我国重要的精密元器件制造基地。

淳安县汾口镇依托千岛湖优质水源，形成了以千岛湖啤酒为产业龙头的水饮料块状经济。

旅游资源丰富，发展潜力巨大。

西部五县（市）依托西湖、黄山两大世界著名景点带来的巨大人气，坐拥淳安千岛湖国家5A级旅游景区、天目山、清凉峰国家级自然保护区等优质旅游资源和一大批国家重点风景名胜，是浙江旅游的黄金地带之一。

在五县（市）小城镇中，拥有建德市梅城镇、寿昌镇、大慈岩镇，富阳龙门古镇、黄公望富春山居，以古村落、古民居、旧遗址保护为载体，成为区、县（市）承载历史文化记忆的重要文化名镇。

临安市太湖源镇，富阳市万市镇，淳安县汾口镇、威坪镇，通过发展“农家乐”、生态旅游、绿色产业等，成为区、县（市）重要的旅游生态屏障。

西部五县（市）各小城镇以旅游业为龙头的现代服务业发展潜力巨大。

森林水源丰富，生态优势明显。

五县（市）地跨太湖流域和钱塘江流域，拥有南苕溪、中苕溪两条太湖源流和新安江—富春江—钱塘江生态水廊，拥有一级水源保护区、自然保护区、自然保护小区、森林公园、湿地保护区等众多生态保护区，在全市自然资源中占有重要地位，也是连接“两江一湖”国家级风景名胜区和西湖风景名胜区重要的景观生态走廊和经济走廊，也是我市、我省乃至长江三角洲地区的重要生态屏障和天然氧吧。

五县（市）地处浙西地区，森林面积1496万亩，占全市的91.96%，森林蓄积量3989万立方米，占全市的94.44%。

其中，临安、淳安两县（市）森林面积、森林蓄积量合计占全市的53.06%和59.98%。

规划体系形成，城镇功能增强。

通过“十二五”规划，西部五县（市）都提出了较完善的城镇建设规划体系，其中建德市规划形成以中心城区为主城，梅城、寿昌为副城，乾潭、大同为组团，大慈岩、大洋、杨村桥、下涯等镇为节点的城镇体系；临安市规划形成“中心（城区）带动、二副（於潜、昌化镇）崛起、多镇突破”新型城镇发展格局；淳安县规划形成“一主（千岛湖镇）两副（汾口、威坪镇）”的飞鸟型城镇格局；桐庐县加快构建“中等城市（凤川—江南新城）—小城市（分水、横村、富春江、江南4个中心镇）—中心村（32个）”网络化城乡空间结构体系；富阳市进一步完善“一城二带四动四区四片”发展布局，将市域划分为富春、东洲、银湖、江南、新登、场口、鹿山、龙羊、龙门等九大板块。

“十一五”时期，杭千高速、杭徽高速建成通车，将五县（市）纳入到市域一小时半交通圈。

五县（市）按照建设小城市的定位，依托大项目建设战略，推动基础设施建设和公共服务资源从县（市）城向小城镇延伸，小城镇建设投入连年上升，各小城镇面貌发生较大变化，城镇功能逐步健全。

（二）主要问题产业层次有待提升。

西部五县（市）小城镇的产业发展，受到历史传承和区位条件的影响，逐渐发展形成了“轻、小、民、加”的经济结构特点，在注重经济增长的情况下，不可避免地出现了产业层次低、企业规模小、生产力布局散、自主创新能力弱、环境污染相对大等问题，如富阳造纸、建德化工、冶炼等产业，威胁了周边环境，环境容量将越来越成为发展的制约性因素。

同时，在杭州市大力发展的十大产业中，五县（市）所占比重很小，转型升级的压力大。

城乡发展不够平衡。

西部五县（市）小城镇受产业发展基础、区域发展条件等多种因素影响，与中心城区存在着较大的发展差距，而且五县（市）之间、同一县（市）内镇与镇之间的发展差距也较大，多个层次的发展不均衡现象较为明显。

与珠三角、苏南相比，我市西部五县（市）的城镇规模普遍偏小，综合承载能力偏弱，难以有效集聚资本、人才等资源，土地也受到环境控制指标约束。

五县（市）小城镇与中心城市距离越远，其人均生产总值、财政收入、城乡居民收入等指标越低。

社会事业相对滞后。

西部五县（市）小城镇的科教文卫等社会事业发展不平衡，城乡居民在享受基本公共服务的水平上差异较大。

城镇教育、医疗资源分布不均衡，往往是越靠近县（市）域中心优质资源越密集、越远离县（市）域中心优质资源越稀缺；在享受“同城同待遇”、推进公共服务均等化方面，小城镇面临着诸多现实难题，比如难以为进镇农民提供稳定的就业保障，进镇农民存在身份认同问题等。

小城镇社会管理亟待加强，普遍存在着乱停车、乱摆摊、乱倒垃圾和乱建设等问题。

体制改革亟待加快。

小城镇政府在管理权限与综合服务能力方面，尚不能与经济社会发展能力有效匹配，普遍存在“责任大、权力小”的现象。

部分中心镇规模较大，外来人口众多，区域内的社会治安、安全生产、环境整治、计划生育、外来人口管理服务等任务艰巨，客观上需要加强镇级政府的管理权限和综合服务能力，需进一步落实和深化“扩权强镇”改革。

三、基本原则和总体思路（一）基本原则1、集约高效西部五县（市）小城镇发展应坚持经济发展和城市提升相结合，科学规划、集约利用土地空间，充分发挥集聚优势，强化规模效应。

加大对科技创新投入，提高知识、技术、信息对经济社会发展的贡献。

2、彰显特色西部五县（市）小城镇的发展应坚持差异化发展理念，注重培育自己的特色。

充分利用自然风光、历史人文、风俗特产等资源优势，挖掘培育城市个性，形成城市特色，提升城市品位。

3、生态低碳西部五县（市）小城镇的发展应坚持走环境友好的城市化道路，注重生态保护，突出生态建设，发展循环经济，培育低碳产业，推动城市、自然和人的和谐相处。

4、创新机制西部五县（市）小城镇发展应创新治理模式，以建设服务型政府为核心，树立服务理念，提高行政效率，发挥社会自主管理作用，强调公众参与和民主自治，创新社会管理制度和组织模式，切实解决社会治安、贫富分化、分配不公等民众关心的热点问题。

（二）总体思路立足杭州市网络化大都市建设和城乡区域统筹一体化发展，坚持科学发展观为主题，坚持新型城市化、新型工业化和农业现代化“三化”同步，生产、生活、生态“三生”融合的发展导向，以转变城市发展方式为主线，以体制改革和科技创新为动力，以全面改善民生为目的，以推进产业平台、基础设施和发展载体建设为抓手，加快推进城市功能完善、人口集中、产业集聚和要素集约，提高我市西部五县（市）小城镇经济发展质量、环境质量和人民群众生活质量，增强小城镇集聚辐射能力，充分发挥网络化大都市和城乡统筹重要节点的战略作用。

四、发展导向分析（一）我市西部五县（市）小城镇发展的导向类型由于资源、区位、经济、社会等条件的不同，小城镇表现出不同的职能特征。