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关小牛诉宣城市建设委员会建设行政处罚案关小牛诉宣城市建设委员会建设行政处罚案
安徽省高级人民法院
行政判决书
[2019]皖行终字第0093号
上诉人一审原告关小牛，男，1966年11月22日出生，汉族，住略。

被上诉人一审被告宣城市建设委员会，住所地宣城市鳌峰东路6号。

法定代表人郜建平，主任。

委托代理人葛锦明，宣城市建设委员会副主任。

委托代理人刘文婕，安徽师阳安顺律师事务所律师。

一审第三人宣城经济技术开发区管理委员会，住所地宣城经济技术开发区。

法定代表人潘万金，主任。

委托代理人李德明，管委会办公室副主任。

委托代理人汪寨，安徽师阳安顺律师事务所律师。

上诉人关小牛因诉宣城市建设委员会建设行政处罚一案，不服宣城市中级人民法院2019宣中行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。

本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案。

上诉人关小牛，被上诉人宣城市建设委员会的委托代理人葛锦明、刘文捷，一审第三人宣城经济技术开发区管理委员会的委托代理人李德明、汪寨到庭参加诉讼。

因本案与关小牛、庄怀祥诉宣城经济技术开发区管理委员会建设行政许可一案存有关联，而该案尚未审结，故本院于2019年10月7日作出[2019]皖行终字第0093号行政裁定，中止审理。

2019年2月25日，本院对本案恢复审理。

现经审理终结。

一审法院根据当事人举证并经庭审质证认定1998年10月25日，关小牛以宣城宏远饲料有限公司的名义领取宣城经济技术开发管理委员会《建设项目选址意见书》和《建设项目用地规划许可证》。

2000年10月25日，宣城经济技术开发区管理委员会下属的建设环保局为
关小牛颁发《宣州经济技术开发区建设工程施工执照》。

宏远综合楼建成后，因申办房屋所有权证书未果，关小牛要求查处综合楼建设中存在的问题，宣城市建设委员会未作出处理。

2019年4月10日，关小牛以宣城市建设委员会不履行法定职责为由，提起行政诉讼，后撤诉。

同年5月16日，宣城市建设委员会以关小牛未取得建设工程规划许可证、综合楼压占道路红线为由，作出宣建罚决字2019第4号建设行政处罚决定书，责令限期自行拆除。

关小牛不服，提起行政复议。

2019年8月2日，宣城市人民政府作出宣复决字[2019]21号行政复议决定书，维持处罚决定。

一审判决认为关小牛在未办理建设工程规划许可证的情况下，擅自建设宏远综合楼，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、三十五条和四十条之规定。

宣城市建设委员会有权依照现行城市规划对违法建设进行查处。

其处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条一项之规定，判决予以维持。

关小牛上诉称一审法院对批准建造宏远综合楼的行政许可主体未能查清。

该楼是经一审第三人颁发《建设工程施工执照》后开工建设的，且派建设环保局局长、工程质检员到施工现场按照开发区规划进行放线验线。

《施工执照》就足以认定一审第三人为上诉人核发了《建设工程规划许可证》，其当时有权行使该项权力。

被上诉人以未领取《建设工程规划许可证》为由，认定该楼为违法建设，没有事实依据。

请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的处罚决定。

被上诉人宣城市建设委员会辩称被上诉人的处罚决定符合城市规划法和建筑法的相关规定，非法建筑不因申请了合法的审批而变成合法建筑。

被上诉人的处罚决定事实清楚，程序合法，请求维持一审判决。

一审第三人宣城经济开发区管理委员会述称上诉人作为宏远饲料公司的股
东，其诉讼主体不适格。

造成非法建筑拆除的原因在上诉人，责任应当自行承担。

一审被告宣城市建设委员会向一审法院提举的证据有1、2019年4月19日被告三名工作人员绘制的现场勘查图，证明宏远综合楼占道路红线。

2、宏远综合楼的正立面照片，证明该楼的具体位置处于宣城市区梅溪路的一侧。

3、2019年4月19日宣城市市容管理局的二名工作人员对关小牛的调查笔录，证明关小牛没有建设工程规划许可证，也没有开工放线单但实际建造了宏远综合楼。

4、2019年4月28日宣城市规划局出具的编号为规划-2019-6协助调查意见书，证明宏远综合楼未经规划部门批准，未办理建设工程规划许可证，并且该楼占道路红线，属严重影响城市规划。

5、2019年4月17日宣城经济技术开发区管理委员会出具的宣开管函[2019]14号《关于宏远公司综合楼的协查反馈意见函》，证明宏远综合楼未办理建设工程规划许可证，原宣州经济技术开发区土建部发放施工执照没有法律依据，工程开工时开发区管委会未派人到现场指定和验收。

6、行政处罚立案登记表，行政处罚案件审议笔录，行政处罚决定呈批表，行政处罚事先告知书，听证告知书，行政处罚决定书送达回证。

证明行政处罚程序合法。

一审原告关小年向一审法院提举的证据有1、2000年10月25日宣城经济技术开发区建设环保局发给宏远饲料公司的施工执照，因领取施工执照的前提是办理了建设工程规划许可证，故证明原告已经领取了建设工程规划许可证。

2、2019年7月25日关小牛诉宣城经济技术开发区管理委员会一案的庭审笔录，证明本案第三人在另案中自认开发区管委会当时有行政许可的权力，且认为对原告建设宏远综合楼的行政许可是合法的，施工执照也是合法的。

证人谢勇军、魏德鲜、胡维福到庭作证的证言，证明建设宏远综合楼时第三人到场开工放线的事实。

3、2019年5月28日被告给原告建城[2019]203号通知，证明综合楼建设在先，梅溪路拓宽在后的事实，也证明当时被告只要求原告拆除附属物，并没有认
为综合楼是违法建设。

4、汤国文、王长明、关小牛、庄怀祥对宏远综合楼及梅溪路测量图一份及汤国文、王长明的资质证明，证明按50米规划，综合楼未压占道路红线。

5、1998年版规划图和2019年版规划图各一份，证明是被告改变规划，拓宽道路才导致综合楼压占道路红线，并非是原告建设综合楼时即违反规划，压占道路红线。

上述证据均已随案移送本院。

二审中，各方当事人的质证意见同一审质证意见无异。

上诉人对一审判决采纳2019年版规划图认定综合楼占道路红线、认定综合楼无建设工程规划许可证的事实提出异议，认为当时是按照规定向第三人申请许可、进行施工的，且一审第三人的工作人员现场开工放线。

一审第三人称当时不会明知综合楼压红线而颁发相关证件，允许施工建设。

被上诉人亦认识到本案的复杂性，认为该楼目前不具备拆除的条件。

本院认为根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和第四十条的规定，在城市规划区内未取得建设工程规划许可证而建房的单位和个人，应当依法予以处罚。

但如何处罚、何时处罚，应当认真分析研究违法的原因、后果及影响等具体情节，以求得良好的法律效果和社会效果，达到制裁、教育和警示的目的。

从本案情况看，上诉人关小牛建房前，一审第三人宣城经济技术开发区管理委员会为其颁发了《建设项目选址意见书》、《建设项目用地规划许可证》和《宣城经济技术开发区建设工程施工执照》等，且楼房已建成并已大部分出售。

显然，被诉行政处罚行为涉及到一审第三人的行政许可行为与上诉人建房之间的关系、一审第三人和上诉人的责任及众多购房户合法权益的保护等问题。

对此，被上诉人宣城市建设委员会在作出处罚决定前应当认真全盘考虑，权衡利弊，慎重处理。

被上诉人和一审第三人在开发区内建筑工程管理上的分工和职权调整以及调整前一审第三人行政许可行为的效力，也是应当考虑的因素之一。

综观本案具体情况，上述问题在妥善解决前，被上诉人即作出处罚决定，时机尚不成熟。

综上，被诉行政处罚行为认定事实不清，一审判决维持欠当，上诉人上诉理由能够成立。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第三项之规定，判决如下
一、撤销宣城市中级人民法院2019宣中行初字第19号行政判决。

二、撤销宣城市建设委员会宣建罚决字2019第4号《建设行政处罚决定》。

一、二审案件受理费各50元由被上诉人宣城市建设委员会承担。

本判决为终审判决。

审判长胡宛平
代理审判员胡红
代理审判员石音
二00九年三月九日
书记员陈默。