城镇化进程中城乡基本公共服务政策存在的问题

城镇化进程中城乡基本公共服务政策存在的问题*
◎沈忻昕
摘 要：伴随着城镇化进程的不断加快，城乡基本公共服务的规模、质量、保障能力的发展都难以满足人民群众日益增长的需求。

同时，长期城乡二元结构的分割，导致基本公共服务的发展存在不平衡，也导致贫困地区及弱势群体享受基本公共服务水平也存在差异。

所以，在新型城镇化进程中要进一步完善城乡基本公共服务的标准；进一步推动城乡基本公共服务的均等化；进一步强化城乡基本公共服务的体系，只有这样做才能不断地完善城乡基本公共服务提供政策的水平。

关键词：城镇化；城乡二元结构；基本公共服务
近年来，辽宁实施沿海经济带、沈阳城市圈和沈大经济带优先发展战略，大批建设项目在这些区域落成，项目在带动经济发展同时也创造了大量就业机会，吸引大批农村剩余劳动力进城务工，这种人口迁移使得辽宁城镇化率不断提高，2014年城镇化率较2008年提升了近6.98个百分点。

辽宁城镇化发展在一定程度上带动了公共服务体系不断健全完善，而完备的公共服务配套政策也是公共服务发展的坚实保障，也会加快新型城镇化进程的步伐。

辽宁随着城镇化水平的不断加快，城乡基本公共服务政策也随之带来了很多问题。

一、城镇化进程中城乡基本公共服务供给不足的状况
（一）城乡基本公共服务的规模难以满足人民群众日益增长的需求
近年来，伴随快速的城镇化进程，公共服务需求总量大幅上升。

城乡居民对于公共服务的需求是根据整个经济社会发展的变化而变化，在我国城乡二元公共服务体制条件下，伴随着城镇化进程的不断推进，已经大幅提升了针对养老服务、社会救助、义务教育、公共文化、公共卫生等领域的基本公共服务的需求。

而基本公共服务的供给能力指的是，在经济发展水平和特定政府财力条件下，政府在满足其他基本公共职能的基础上，能够提供的公共服务水平，而经济发展水平、政府的财政收入能力和中央政府的转移支付是影响政府公共服务供给能力的关键因素。

长期以来，辽宁“重经济轻服务”的理念和单一的政府供给主导机制导致对公共服务的投入较少，供给规模偏低，随着城乡基本公共服务一体化进程加快，目前的公共服务供给水平将难以满足人民群众日益增长的需求。

（二）城乡基本公共服务的质量难以满足人民群众日益增长的需求
从公共服务的质量来看，我国与世界发达国家“从摇篮到坟墓”的公共服务水平相比，我国公共服务仍是低水平的，低质量的。

美国5-18岁公民均可享受免费义务教育，全体贫困人口可申领低保补助金，老人养老问题实施全面保障；英国的公共教育由中央政府90%出资，公民义务教育实现全免；日本公共医疗保险报销率达到100%，我国目前只实现了9年义务教育减免学费，在城乡低保补助均等化、养老服务和医疗卫生服务方面与发达国家差距较大。

从基本公共服务占国家财政支出比例来看，美国、英国、日本等发达国家公共物品支出占国家和地方财政支出的65%-80%左右，而我国基本公共服务支出进展财政支出的40%，没有政府财政的倾斜很难提高公共服务的质量。

另外，我国公共服务体系缺乏完备的评估机制，很难客观真实反映某一领域的公共服务发展水平和质量。

辽宁省目前的及股本公共服务质量整体高于全国平均水平，但与上海、北京等发达地区仍存在较大差距。

伴随着经济总量的增加，社会发展的进步，人民生活水平的提高，城乡居民必将对公共服务的质量有进一步提升，而目前低水平低质量的公共服务供给将难以满足人民群众日益增长的需求。

（三）城乡基本公共服务的保障能力难以满足人民群众日益增长的需求
一直以来，我国的公共服务提供体制都是以政府公共服务能力为基础的服务模式，这并不是一种具有实际公共需求的公共服务供给能力，而是基于对政府能力和政府偏好而形成的一种供给机制，这种机制是使基本公共服务保障能力不足的主要原因。

几年来，辽宁经济发展比较放缓，政府财政保障能力减弱，直接影响我省基本公共服务的保障能力。

比
※本文是辽宁省社会科学规划基金重点项目“辽宁实施乡村振兴战略中的生态宜居问题研究”（L18ASH002）的阶段性成果
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如基本的公共教育服务，现在9年义务教育在辽宁已经基本实现，但是，在教育的基本设施、基础设备和人员配置上等，都与国内一些发达地区存在较大的差距，从而导致我省基础教育质量难以满足高等教育的起步要求。

在公共医疗卫生服务上，城镇公务员、事业单位人员和国有企业员工的卫生保健需求能够基本满足，但一些贫困人口和私有企业员工在现有医疗体制下容易因病致贫、因病返贫，农村居民的医疗保险范围狭窄，医疗报销率偏低，尤其是进城务工人员既难以享受到新农合的优惠又不能享受到城镇医疗保障，在大病来临时他们很难得到合理医治，造成一系列社会问题出现。

在社会保障服务上，我省的保障覆盖范围比较窄，仍有一些社会群体享受的保障程度较低，比如农民工的保障水平一直低于城镇居民，导致其基本养老保险总体参保率仅为15%，而且退保率还在逐年增加，在房价、物价连连攀升背景下，现实的保障能力很难满足城乡居民的社保需求。

另外，社会福利和社会救助费不能随经济社会发展相应增加，公共财政在资金筹措、资金使用和资金监管上的主导地位导致社会救助和社会服务保障范围窄、标准低，难以满足城乡居民的福利和救助需求。

二、城镇化进程中城乡基本公共服务的发展不平衡
（一）农村的基本公共服务尚未得到充分保障
我国一直存在这种城乡“二元结构”，城镇居民与农村居民的收入水平、享受的基本公共服务水平都存在着较大差距，农村的基本公共服务与城镇比严重短缺。

辽宁省作为城镇化率较高地区，城镇人口多于农村人口，但在基本公共服务方面，城乡的这种差距水平仍然比较大，那么一些贫困偏远的地区所能享受到的基本公共服务就更难以得到保障。

2014年，辽宁的名义城乡收入差距是2.83：1，如果将基本公共服务在内的基本医疗服务、义务教育服务、社会保障服务等因素也考虑在内的话，辽宁实际城乡收入差距将达到4.93：1。

从义务教育来看，辽宁省免除农村义务教育学费，但书本和其他学杂费用并未列入免费范围，不能完全解除农民子女的教育负担，另外农村的师资虽基本具备教师资格，但与城镇学校教师学历结构相去甚远，职业稳定性较差，缺乏培训，且可能一人身兼多职，这些将严重影响农村义务教育质量。

从医疗卫生服务来看，农村的公共卫生环境、医疗设施、人员配置等都与城镇有非常大的差距。

农村公共卫生资金相对匮乏，难以满足农村居民的基本医疗卫生需求。

从社会保障服务来看，城乡社会保障存在体制分隔现象，农村居民的社会保障范围狭窄，保障水平过低，目前实施的新农村合作医疗保险的报销范围和报销率与城镇居民医疗保险相比仍处于较低水平，这种体制分割较大程度上加重的城乡居民的生活差距。

从养老服务来看，农村以家庭养老为主，缺乏社会养老的基础，贫困家庭老人的生活状况通常较差，现有农村养老服务很难实现老有所养的目标。

因此，无论从总体还是细微处看，辽宁省农村的基本公共服务尚未得到充分保障，农村居民的基本公共服务亟须完善。

（二）贫困地区的基本公共服务尚未得到充分保障
造成地区间基本公共服务水平差异的主要原因是基本公共服务的能力存在差异，即各地区人均财政收入与人均财政支出水平都存在明显差距。

2014年，北京的人均财政收入为9873.85元，而贵州人均财政收入仅为1046.96，两者相差超过9倍；北京的人均财政支出为12387.24元，而河南省仅为2158.66元，两者相差近 6倍。

长期较低的财政收支水平导致难以保障贫困地区的基本公共服务水平。

在基本公共文化服务方面，贫困地区的人均文体广播事业费、平均每个艺术表演场、平均每座公共图书馆和平均每座博物馆服务人数均远远低于发达地区水平；在基本医疗卫生服务方面，河南的人均卫生经费仅为北京的十分之一；在基本教育服务方面，北京的人均教育事业费为2236.56元，是河南省人均教育事业费的6.2倍；在基本公共安全、法律服务方面，北京的人均公检法司支出为868.72元，而河南仅为159.79元，二者相差超过5倍，由于贫困地区工资水平低，因而贫困地区基层正蔓延着一场前未有的“法官荒”［2］。

目前，辽宁省的朝阳等地区的人均财政收入、人均财政支出、人均卫生经费、人均教育事业费、人均公检法司支出等仅分别相当于沈阳的7/1、5/1、6/1、5/1和6/1，由此可以看出，贫困地区的基本公平服务仍低于全省平均水平，这将很大程度上阻碍辽宁省基本公共服务均等化的实现。

（三）针对社会弱势群体的基本公共服务尚未得到充分保障
整体来看，我国基本建立了满足城乡居民的公共服务体系，各地区积极配合国家基本公共服务建设需要，纷纷出台相关政策不断完善当地的公共服务水平。

虽然国家一开始就对一些特殊社会群体提供特别的公共服务，但具体来看，针对社会弱势群体的基本公共服务范围比较狭窄，保障水平也较低，在城镇化进程中，新出现的社会弱势群体数将会增加，如进城务工的农民工群体，是目前典型的社会弱势群体。

目前，辽宁省针对农民工出台了相关在城镇的生活保障、住房、户籍等方面政策，但农民工的工资水平较低，在城里买不起房，从事的工作也一般是城里人不喜欢做的，因此造成农民工在城里很难找到归属感和尊严感，因而很难真正融入城市生活中，实现人的城镇化。

另外，对于老年人的养老服
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务，尤其是农村地区贫困家庭的养老服务仍存在较大的政策空缺。

目前，农村地区老人以家庭养老为主，由于所受补贴范围小，标准低，很少家庭的老人能够享受养老补贴。

因而，在贫困家庭中，老人的生活水平往往非常低，无论是物质上还是精神上都不能满足老有所养的需求。

三、新型城镇化进程中进一步完善城乡基本公共服务政策
（一）进一步完善城乡基本公共服务标准
1.制定公共服务水平综合评价指标体系和评价方案。

公共服务水平综合评价是一项技术性强、专业性强的系统工程。

目前，辽宁省在公共服务水平综合评价评价方面的人才比较缺乏，为了切实提高公共服务水平，应制定合理的综合评价指标和评价方案。

一是要加强专业性的人才培养。

加强对政府部门相关专业人员的业务技能培训，要不断培养一批既懂管理，又懂专业知识，既懂金融经济知识，又非常了解国家政策的复合型专业人才。

二是建立专门的专家储备库。

调查高校及专业研究机构的专家型人才的基本情况，将符合相关条件、对应相关专业的专家吸纳到公共服务水平综合评价的专家储备库，这将为将来的综合评价工作储备相关人才，每年可以定期对专家进行相关知识和业务的培训。

三是加快中介组织的发展。

将符合标准的、专业水平较高、实践经验丰富的相关中介组织纳入公共服务水平综合评价工作中来，作为政府开展公共服务水平综合评价的辅助机构，这将有利于加强公共服务水平综合评价工作的开展，同时加强了综合评价工作人才的培养及储备。

2.组织开展公共服务水平综合评价的中期评估和终期评估。

良性适度的评估机制是保证公共服务水平提升的关键因素，也是公共服务实现过程的关键环节。

因此，在公共服务水平综合评价指标体系和评价方案基础上，要定期组织开展公共服务水平综合评价的中期评估和终期评估，以保证公共服务政策的延续性。

首先，要定时进行中期评估，对半年度内公共服务水平进行评估，在评估基础上，找出公共服务中需要改进的点并做好记录，为之后的终期评估打下基础。

通过两阶段评估，真正实现公共服务提供的延续性，保障公共服务水平的质量。

3.提交并且以适当方式向社会公布公共服务水平综合评价的评估报告。

提交并以适当方式向社会公布公共服务水平综合评价评估报告在一定程度上有利于增强群众监督，也有利于相关政府部门查缺补漏，积极改善公共服务提供中的不当之处，切实提升公众的公共服务状况。

为保证评估报告的质量，基层政府部门应向上级政府部门提交公共服务水平综合评价，以便于上级政府部门针对其评估报告做出相应的反应，采取相应的措施。

进而，上级政府部门向社会公布整个政府体系的公共服务水平综合评价的评估报告，增加政策实施效果的透明度，便于群众实施监督权利，最终改善公共服务水平。

（二）进一步推进城乡基本公共服务均等化
1.促进基本公共服务均等化。

由于城乡基本公共服务存在着较大差距，推进城乡基本公共服务均等的任务更是迫在眉睫。

一是要制定城乡基本公共服务均等化的标准。

确定什么样的公共服务分配是均等的，并结合辽宁省的经济社会发展状况，明确公共服务均等化的范围和目标，在全省及各市范围内，制定相应的公共服务设施、设备、人员配备以及日常运行费用标准。

其次，要制定城乡基本公共服务均等化的规划。

政府的基本公共服务中的职责就必须要加强，同时，也要适当增加基本公共服务的供给，逐步改变以往的政府行为目标、行为模式和绩效评价方式，切实推动政府职能转变；最后，要推动城乡基本公共服务均等化所要求的财税制度。

要确保政府每年在基本公共服务预算支出增长速度将不低于财政收入的增长速度。

逐渐建立完善基本公共服务支出的增长要随着财政收入而增长的机制，从而建立基本公共服务均等化的标准。

2.促进区域基本公共服务均等化。

形成区域基本公共服务差距的原因是多方面的，应从形成区域差距的多方面原因着手，提出区域基本公共服务均等化的具体实现路径。

首先，应加快沈阳中部城市群地区与辽西北地区经济协调发展，尤其要集中力量增强辽西落后地区经济实力，为区域公共服务均等化的实现打下物质基础。

辽宁省相继实施的辽宁沿海经济带发展战略，沈阳经济区发展战略，以及辽西北区域发展战略，都取得了显著的成绩。

尽管辽西北地区经济的快速发展在一定程度上缩小了与辽宁中部及沿海地区的差距，但二者的经济发展水平差距仍在扩大。

因此，需要进一步采取有力措施，缩小二者经济发展的绝对差距，并在此基础上，减少辽西北与东中部地区在公共服务领域的差距。

其次，应加快服务性政府建设。

政府作为区域公共服务均等化的实现主体和指挥机关，在长时间内，政府财政支出用于经济建设占比很高，用于公共服务建设的资金则相对较少。

为了加大政府对公共服务的投入力度，将地区间公共服务的差距进行调控升级，从而转变政府职能、转换思路，朝着建设公共服务型政府的步伐不断迈进。

3.加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度
鉴于目前辽宁省面向农村、贫困地区和社会弱势群体的基本公共服务不足的现实，应不断加大公共资源向农村、贫
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困地区和社会弱势群体的倾斜力度。

首先，应加大对农村、贫困地区和弱势群体的人力资本投资，使得农村、贫困地区人口数量（尤其是农村贫困家庭的人口数量）达到适度农村人口规模；其次，在加大农村相对人口数量控制的同时，提升农民的文化等素质。

再有，应加强农村及贫困地区基础设施的建设力度。

不断完善提高当地经济的“造血功能”，实现自身的可持续发展。

最后，应加强对社会弱势群体的支持力度，基本公共服务政策应向弱势群体倾斜。

如应给予农村外出务工人员合理的社会补贴和帮助，在住房、就业等方面提供更全面的服务；对于农村老年人，应加大养老保障力度，使老人能够安度晚年。

（三）进一步强化城乡基本公共服务体系
1.建立健全基本公共服务体系的制度设计。

好的制度设计是政策得以顺利实施的重要基础，基本公共服务体系的完善也需要合理制度设计作为支撑。

现在，辽宁在基本公共服务体系的制度设计方面还比较分散，并没有形成一套完整的体系，这使得政策在具体实施过程中缺乏细致的指导。

因此，建立一套完整的基本公共服务体系，健全基本公共服务的制度设计，对于基本公共服务的政策实施便可以有章可循。

一是辽宁省政府应积极推进基本公共服务的标准化、均等化，切实履行好自身保障职责和主导作用，积极转变政府职能，充分发挥人民群众主体作用，同时，应逐步简政放权，引入市场机制，激发社会组织、企业、个人等各类社会主体参与提供公共服务的积极性。

其次，坚持以人为本、重心下移的工作方针。

目前，政府应将把工作重心放在基层，着力加强基层公共服务体系建设，优化资源配置，健全保障机制，发挥整体优势，提升服务效益，努力实现城乡居民公共服务体系建设均衡。

再次，要在创新体制机制上下功夫，优化公共服务保障和发展环境，要坚持从辽宁省实际情况出发，推进公共机构管理体制和运行机制的改革，创新公共服务形式、方式和服务手段，更好地满足居民对公共服务的基本需求。

2.建立健全基本公共服务体系的系统规划。

基本公共服务的属性在于它的公共性、普惠性和社会公平性。

目前，辽宁的基本公共服务项目已覆盖基本范畴，但供给状况大多缺乏系统性和统筹性，使得基本公共服务政策实施过程中效果大打折扣。

为切实保障辽宁省基本公共服务各项内容顺利实现，需要政府制定系统的发展规划。

首先，基本公共服务体系需要在社会各部门之间进行系统规划，促进社会政府各部门自身职能和其他部门协调作用的发挥。

其次，还要注意公共服务体系内各部门内部的系统规划，通过具体项目的合理规划和彼此配合，不断推进基本公共服务体系全面发展。

3.建立健全基本公共服务体系的整体推进。

除了具体的制度设计和系统的发展规划外，应通过经济、社会、法律、财政等各种手段，健全基本公共服务体系，并将其进行整体推进。

这种整体推进起源于公共服务体系建设下的保障措施，具有一定统领性。

近年来，辽宁省经济发展速度放缓，单纯依靠经济手段很难完成基本公共服务均等化目标，因此，政府应综合运用经济、行政和法律等手段整体推进基本公共服务发展。

一是加强法律支撑，只有在充足的法律支撑保护下，基本公共服务体系的建立才能够减少更多阻碍，保障基本公共服务体系整体顺利推行。

其次，应构建公共服务体系整体推进的制度保障，一项政策一旦上升为制度就具有了不可违抗的力量，若要从根本上确保基本公共服务体系的顺利延续，应将基本公共服务的范围、服务水平列入制度保障领域，切实保障基本公共服务目标实现。

此外，应强化公共服务体系整体推进的社会基础，充分发动群众参与的积极性，为基本公共服务体系的整体推进创造有利的群众基础和社会环境。

参考文献
［1］强县扩权背景下我国基层政府公共服务供给能力研究，雷晓康；方媛；王少博，中国行政管理2011（3）.
［2］新型城镇化背景下城乡基本公共服务均衡配置的制度创新研究，薛曜祖，大连理工大学学报（社会科学版）2016（2）.
［3］城镇化进程中推进城乡基本公共服务均等化研究，赖扬恩，福建论坛（人文社会科学版）2014（3）.
［4］城乡基本公共服务均等化理论与农村改革实践探研，龚世俊；李宁，青海社会科学2010（11）.
［5］公共基础设施支出绩效评价研究，杨长利，东北财经大学，2012.6.
［6］基本公共服务均等化：基于地区差异及分析，张东豫；莫光财，甘肃行政学院学报2007（11）.
［7］论城乡基本公共服务均等化制度创新，郭丽，理论与当代，2012（7）.
［8］逐步实现基本公共服务均等化，张效梅，中国国情国力2008（11）.
●作者单位：
东北财经大学公共管理学院（博士研究生）
辽宁社会科学院 城市发展研究所 沈阳 110031
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