第2讲公共管理的理论
大学《公共管理学》各章节基础知识点及重点
公共管理学第一讲公共管理学概论问题：1.公共管理与私营部门管理之间的区别。
2.公共管理学对传统行政学的突破。
3.公共管理学产生的时代条件。
4.公共管理学的内涵。
5.公共管理学在中国发展中的地位。
一、公共管理学的内涵。
(一)公共管理学的核心问题是如何处理“公共物品”和“公共事物”。
“公共物品”是属于大众所有的物品。
“公共物品”的特性：1）非竞争性。
是指人个消费物品或事物在由一个人消费的时候，并不影响和减少其他人的消费。
2）非排他性。
是指阻止一个人的消费享用该产品，代价是非常大的。
“公共物品”是指涉及社会公众整体的生活质量和公共利益的一系列活动以及这些活动的实际结果。
(二)管理。
是指在一定的环境之中，管理的主体为了达到特定的目的而用一定的职能和手段对管理的客体加以调节控制的过程。
公共管理。
是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事物的管理，以保障和增进社会公众利益的职能活动。
公共管理有五个内涵。
1)公共的主体是政府和其他公共部门而不是私人或其他组织。
2)公共管理对象是公共事物。
公共事物的特征有：a.公共事物与公共利益有直接关系；b.公共事物管理的受益对象是社会公众。
3)公共管理是永恒存在的。
具体的内容随着时代的变迁而调整。
4)公共管理来自于民众的授权并负有直接的社会责任，因此必须依法进行，并且工作绩效不能简单以利润或效率作为标准。
5)公共管理具有公共性决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。
二、公共管理的具体类型。
“三分法”。
a.公共政策。
是政府制定的，以便于管理。
b.政府管理。
处理公共事物，提供公共产品和服务。
包括行政机关，立法机关，司法机关等。
c.非政府组织管理。
是指除政府门部外其他公共部门处理公共事物，提供产品和服务的活动。
公共管理学。
是一门运用包括管理学，经济学，政治学，在内的多学科的理论和方法；研究公共管理部门和公共管理过程及其规律的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织，更有效的提供公共物品和公共服务以霎时和公平分配社会公共利益的知识体系。
MPA考前辅导公共管理基础讲义第二1
MPA考前辅导公共管理基础讲义第二章第一节公共组织概述第二节公共组织的结构第三节公共组织环境第二章公共组织第一节公共组织概述一、组织的含义1、含义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
2、特性：组织是交往形成的行为关系的集合；组织有目标；组织有一定的结构与行为方式；组织有内在文化；组织是一个开放的系统。
组织目标与组织行为是组织的本质特性，尤其是组织目标，被视为组织进行系统研究的逻辑起点。
二、公共组织的构成要素1、公共组织的含义：是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包含第三部门组织。
狭义的公共组织指国家机关组织。
2、公共组织的要素：人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术信息等。
任何组织是以人为核心的，首先是人际关系的体现。
组织设计是公共组织构成诸要素中最为复杂的部分。
三、公共组织的类型1、按财务－会计标准分类：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
2、按公共权力标准分类：（1）强制型公共组织，主要指政府部门。
（2）半强制型公共组织，典型有仲裁委员会、消费者权益保障委员会等。
（3）非强制型公共组织，如学校、研究所、基金会、文化团体等。
3、按权威与等级结构标准分类：（1）古典模型。
古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础上，强调在最高职位中建立权威和明确责任管辖范围，再依次往下对各个行政级别职位进行权限的划分与再划分。
效率是追求的首要价值，专业化与协作是组织的基本要素。
古典模型具有如下特点：第一，组织具有四个基础，即目标（安全、教育、卫生等）、过程（管理环节）、顾客（服务对象）、领域（管理空间）。
第二，组织中的基础有一个必须赋予优先地位；第三，行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。
西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章 公共管理理论与实践讲解
西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章公共管理理论与实践的发展第二章公共管理理论与实践的发展一、公共管理的管理学思想渊源二、公共管理的经济学思想渊源三、公共管理学的两个发展阶段四、各国的新公共管理实践五、对新公共管理的评析公共管理学的产生和发展，除了时代条件和学科发展内在规律的作用外，还有着深刻的理论思想渊源，而各国公共管理的实践，更使公共管理学展现出异彩纷呈的局面。
本章将以探究公共管理学的理论渊源为开端，继而分析公共管理的学科发展历程、新公共管理思潮及其在各国的实践。
第一节公共管理学的理论渊源兼收并蓄、积极从其他学科吸收理论思想养分，是公共管理学一个十分突出的特点。
行政学、政治学对公共管理学的传统影响自不待言，社会学、心理学的影响也不容忽视，但最值得注意的是管理学和经济学的理论思想影响。
可以说，正是企业管理学和当代经济学理论的“嵌入”，才使公共管理学有可能从公共行政学中脱颖而出。
因此，本节重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。
一、管理理论1．古典学派理论2．行为学派理论3．决策学派理论4．系统学派理论5．新管理主义理论第一，企业再造理论第二，虚拟企业第三，学习型组织二、当代经济学理论1．公共选择理论2．政府失败论第一，公共决策失效。
第二，政府工作机构的低效率。
3．代理理论和交易费用理论（1）代理理论（2）交易费用理论第二节公共管理学科的发展历程公共管理的有关实践和具体研究都有很长的历史。
但是，作为一门独立学科，它的历史并不长。
1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。
以1887年伍德罗威尔逊的《行政学研究》一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期——行政学阶段。
从那时候算起，公共管理学至今也只有100多年的历史。
对于这段历史，有关学者从不同的视角、运用不同的方法进行了划分和描述。
一部分学者从理论视角人手对公共管理学作了划分。
公共管理学讲义(完整版)
公共管理学讲义课程编码：0501104学时：40学时学分：2学分班级：公管14（1、2）教师：李兴军黑龙江八一农垦大学人文学院公管系2015年3月引论公共管理学的理论性较强，且前几章节的内容专业术语也较多，这对于刚接触专业课的大一新生来说有一定的难度。
如果一开始就给他们讲述关于公共管理学的基础知识，他们理解起来比较慢。
因为，我们可以设计一个模拟公共管理场景的互动游戏，让学生在做游戏，在游戏中体会公共管理的基本要素，并让游戏后的学生分享其观点。
游戏名称：模拟公共管理游戏道具：卡片、中性笔、桌牌所需人数：40人左右游戏步骤：第一步：分组。
将班级学生分为十七组，第一组扮演公安局局长，第二组扮演检察院院长，第三组扮演法院院长，第四组扮演民政局局长，第五组扮演计生委主任，第六组扮演食品药品监督管理局局长，第七组扮演人力资源与社会保障局局长，第八组扮演交通局长，第九组扮演财政局局长，第十组扮演税务局局长，第十一组扮演教育局局长，第十二组扮演公积金管理中心主任，第十三组扮演小学校长，第十四组扮演中学校长，第十五组扮演慈善基金会会长，第十六组扮演医院院长，第十七组龙江银行行长，第十八组为公民组。
前十七组一组一个人就行，第十八组为多数人。
第二步：抽签。
教师将事前准备好的卡片放在讲台上，让学生进行抽签。
其中，有17个人抽到的是公共管理主体的签，如政府的各种部门或非营利组织。
其他的学生抽到的是公民签.每个签上都写着扮演角色遇到的困难或者需要解决的问题。
第三步：角色扮演。
抽签结束后，即开始角色扮演。
抽到公共管理主体的学生坐在事前准好的桌牌签，等待着处理公民组所遇到的问题。
在学生扮演的过程中，教师在旁做好记录，将角色扮演过程中所发现的问题或细节或之前没有想到但却发生的现象记录下来。
第四步：讨论与总结。
角色扮演结束后，教师组织学生进行讨论，要求每位同学都要发言，谈谈在角色扮演时候的感受和想法。
之后，教师对有关问题和观点进行点评及总结。
(精华版)朱立言-公共管理概论
公共管理学概论绪论公共管理通常可以理解为公共组织尤其是政府组织的管理活动，或理解为公共组织有效地提供公共物品和公共服务的过程。
它是在传统公共行政的基础上逐渐发展形成的，其主要或核心部分仍然是政府管理活动。
第一节管理与管理理论的演进一、管理的含义管理的这一定义具有如下基本含义：（l）管理是由管理者引导的活动。
管理者可以是以个人形式存在的领导者和管理人员，也可以是以集体形式出现的决策者和领导者。
（2）管理是在一定的环境条件下进行的。
管理的环境条件即指管理者面临的内外部环境条件。
外部环境条件主要是指管理者所管理的组织和成员所面对的自然环境与社会环境。
内部环境条件是管理者所管理的组织内部的状况，包括组织性质、组织制度、人员状况、组织技术水平、组织文化等。
(3) 管理是为了实现组织目标。
组织的目标是管理活动的出发点和归宿。
（4）管理需要有效地动员和配置资源。
(5）管理具有基本的职能。
管理的基本职能包括计划、组织、领导和控制等。
（6)管理是一种社会实践活动。
在社会实践的意义上，一方面，管理是管理者有目的和有意识的活动；另一方面，管理的主要作用对象是被管理者。
就这些方面而言，管理是管理者主观见之于被管理者客观的活动，是典型的具有社会性的实践活动。
管理具有两重性：一是它的自然属性，反映其共性。
二是它的社会属性，反映其个性。
二、管理的职能管理的职能是指管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。
就我国的管理实践，尤其是公共管理的实践来看，可以把管理的职能主要划分为计划、组织、领导和控制四个方面。
1.计划职能计划职能就是明确管理的总体目标和各分支目标，并围绕这些目标的活动。
计划职能是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。
计划职能的特点主要有：预先性；预测性；评价性；调整性。
2.组织职能组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动。
组织职能是管理活动得以顺利进行的必要环节。
公共管理学概论.ppt
③20世纪70年代，西方国家先后出现严重的经济“滞胀”，政府一 元化管理的弊端逐渐暴露。政府改革进入了一个新的阶段。
2019-8-12
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（2）非政府组织的崛起 延伸阅读:西方非政府组织崛起的原因 莱斯特·萨拉蒙在《美国的第三域》一书中，将原因归 纳为以下几个方面 ： ①历史的原因，人们习惯于在志愿组织中与别人一起行 事，愿意自己解决问题； ②市场缺陷； ③政府缺陷； ④非政府组织推进了社会多元化和自由的价值； ⑤非政府组织反映了一种凝聚情感的机制，这在崇尚个 人主义的社会中显得特别重要。
公民社会日益成熟的推动作用 科学技术高速发展的有力契机 ③相关理论的勃兴与引入：社会科学跨学科研究、交叉综合研究的加强
公共管理学研究范式的兴起及其特点 ①两种途径：P途径
B途径 ②公共管理（学）范式的特点概括：从理论基础来看
从内容上看
2019-8-12
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公共管理学概论
公共管理学概论
调控宏观经济 提供公共物品 完善法律和制度框架 治理外部效应 调节和再分配社会收入
2019-8-12
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公共管理的主体
三、非政府组织是公共管理的新兴主体 独立部门（independent sector）、非 营利组织（non-profit organization）、 第三部门（the third sector）、慈善 组织（charitable organization）、志 愿者组织（voluntary organization）、
传统公共行政学的范式 ①主要代表人物及其理论
公基管理学
公基管理学公共管理学是一门研究政府和非营利组织管理的学科，它涉及组织、领导、决策、政策制定及实施等方面的理论和实践。
公共管理学在当代社会发挥着重要的作用，其研究内容涵盖广泛，影响深远，对国家治理、社会发展以及人类命运都具有重要意义。
一、公共管理学的概念及内涵公共管理学是研究政府、非营利组织及其管理的学科。
它包括公共政策、组织管理、领导与决策、绩效评价等内容。
公共管理学探讨政府管理的有效性、责任性和效率性，关注公共部门的改革与创新，研究公共资源的分配与利用，考察公共政策的实施与影响，促进社会公平和公共利益最大化。
公共管理学包括理论与实践，涉及行政管理、政策评估、制度设计等多个方面。
二、公共管理学的发展历程公共管理学作为一门学科具有悠久的历史，其发展可概括为三个阶段：理论探索阶段、实践积累阶段和创新发展阶段。
理论探索阶段主要集中于制定管理原则和方法论，建立管理思想体系；实践积累阶段着重于实践经验的总结和积累，形成了一系列管理实践模式和机制；创新发展阶段更加关注管理理论与实践的结合，推动管理模式创新与改革发展。
公共管理学的发展历程体现了理论研究与实践经验相辅相成、相互促进的关系，为公共管理学的不断发展壮大提供了坚实基础。
三、公共管理学的核心理论1.行政管理理论：强调公共管理的专业性和规范性，关注管理程序和手段的有效性和正当性，探讨行政权力的运用与监督。
2.政策评估理论：研究政策的制定、实施与影响，关注政府政策的效果和效率，推动政策评估与改进。
3.公共领导理论：探讨领导对组织的影响和作用，关注领导行为与组织绩效的关系，研究领导者的素质和能力。
4.绩效管理理论：关注绩效评价的目标和方法，强调绩效管理的结果导向和激励机制，促进公共部门效率和效益的提高。
四、公共管理学的实践应用公共管理学的理论和方法不仅服务于学术研究，也广泛应用于实践领域。
政府、非营利组织、企业等各类组织都可以从公共管理学的研究成果中受益。
在政府管理领域，公共管理学为政府决策提供理论支持和方法指导，促进政府管理创新和改革发展；在非营利组织领域，公共管理学为组织运行提供管理咨询和技术支持，满足组织公益使命和社会责任；在企业管理领域，公共管理学为企业经营提供管理思想和实践经验，助力企业高效运行和可持续发展。
公共管理学-第2章
2. 政府工作机构的低效率。 （1）缺乏竞争性压力。 （2）没有降低成本的激励机制。 （3）缺乏监督信息。
3. 政府的内部性与扩张。 政府的内部性（internalities）是指公共 机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组 织自身的目标而非公共利益或社会福利。 政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增 加和政府部门支出水平的增长。 以美国为例，1929年美国政府的总开支占国 民生产总值（GNP）的10%，而在1949年占23%。 1987年占34%。
（三）代理理论和交易费用理论 委托—代理理论和交易费用理论是新 制度经济学的重要组成部分，它们对于公 共管理学的影响是十分巨大的。
1. 代理理论（Agent Theory） 在现实经济生活中，委托—代理关系几乎 无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与 当事人，选民与政治家之间的关系。 代理理论的一个基本假定是处于委托代理 关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布 的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突 便成为一种普遍的现象。
公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是 政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与 行政的关系。 公共管理关注的核心应该是公共管理职能在 政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会） 之间的分配，以及公共管理品质的提升。
一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末） （一）传统的公共行政（1887－1960）。 这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本 主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整 个国家或社会的管理中的地位日渐上升。 1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有 变化。 2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期 产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和 行为主义管理思想。
（四）系统学派理论 系统学派以切斯特· 巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。 20世纪60－70年代，系统学派又发展出两 大理论，一是生态理论，二是权变理论 .
公共管理背诵手册
公共管理背诵手册公共管理是指政府与企业、社会组织及个人之间利益关系的管理。
在现代社会中，公共管理的重要性日益凸显，无论是在政府机构、企业组织还是非营利组织，都需要有一定的管理知识和技能来有效地实施公共事务。
因此，我们编写了这本《公共管理背诵手册》，旨在帮助读者系统理解公共管理的基本概念和原理，为将来的学习和工作提供帮助。
第一章：公共管理概论公共管理是一门涵盖广泛领域的学科，它包括政府管理、公共政策、组织管理以及团队协作等内容。
公共管理的基本任务是有效地组织和管理资源，实现组织的目标。
公共管理的核心职能包括规划、组织、领导、控制和协调等。
第二章：公共管理理论公共管理理论是研究公共管理活动的原理和规律的学科。
主要包括法律制度、公共决策、公共服务等内容。
公共管理理论对现代社会的公共事务管理起到重要的指导意义，有助于提高管理水平和服务质量。
第三章：公共管理实践公共管理实践是将公共管理理论应用于具体工作实践的过程。
在实践中，要善于运用各种管理工具和方法，不断提升管理效能，满足社会各界的需求。
公共管理实践需要注重团队协作、信息共享和问题解决能力。
第四章：公共管理案例分析通过分析实际的公共管理案例，可以更深入地理解公共管理的实践过程和管理策略。
案例分析有助于提高管理者的分析和决策能力，培养解决问题的思维方式，提升管理水平。
结语《公共管理背诵手册》是一本涵盖公共管理各个方面的基础手册，旨在帮助读者快速掌握公共管理的基本概念和原理。
希望通过学习本手册，读者能够更好地理解公共管理的内涵和要义，提高管理水平，为社会的良性发展和组织的健康发展做出更大的贡献。
(完整版)公共管理课程教学大纲
《公共管理》课程教学大纲一、课程基本信息1、课程代码：2、课程名称（中/英文）：公共管理/Public Administration3、学时/学分：54/3二、课程简介公共管理是国家权力机关的执行机关依法处理政府事务和社会公共事务的管理活动的总称。
《公共管理》课程就是对公共管理的原则、理论、方法和实践的介绍和展开，它包括公共管理的主体、职能、层级、决策、资源、绩效评估、战略管理、电子技术以及公共管理发展的前景等主要内容。
三、课程性质和教学目的《公共管理》课程是公共管理硕士（MPA）的专业核心课程，是MPA 课程体系中的最主要专业基础课，不仅为MPA学生进一步学习和了解公共管理和政府治理提供基本的知识框架和实际公共管理的背景知识，而且引发学生对MPA 其他专业课程的学习兴趣，同时为这些课程教学的开展，提供必备的专业知识积累。
该课程鼓励学生运用所学的公共管理理论和方法，分析中国政府的实际公共管理和治理过程，做到学以致用。
四、教学方法和对学生能力培养的要求1、课程的教学方法1、教师讲授2、学生讨论、教师总结3、案例教学2、对学生能力培养的要求1、学生必须积极参与讨论2、学生必须写作案例分析报告五、教学内容和学时分配第一讲概论：公共管理（6学时）➢案例第二讲公共组织：公共管理主体（4学时）➢案例➢习题第三讲公共管理职能：理论与边界（4学时）➢案例➢习题第四讲公共管理层级：中央与地方关系（4学时）➢案例➢习题第五讲公共管理决策：形成与运行（4学时）➢案例➢习题第六讲公共人力资源管理：理论与完善（4学时）➢案例➢习题第七讲公共管理部门：现状与改革（4学时）➢案例➢习题第八讲公共管理部门绩效评估：类型与方法（4学时）➢案例➢习题第九讲公共部门战略管理：理论与借鉴（4学时）➢案例➢习题第十讲非政府公共管理：中介组织的发展（4学时）➢案例➢习题第十一讲基层公共管理：社区发展（4学时）➢案例➢习题第十二讲公共管理的新领域：E政府（4学时）➢案例考试（含复习）（4学时）六、课程的考核办法和评分标准1、考核办法：讨论+案例+堂上开卷2、评分标准：讨论20%+案例报告30%+卷面50%七、课程的教材和参考资料教材：陈振明主编：《公共管理学原理》，中国人民大学出版社，2003年。
(精华版)朱立言-公共管理概论
公共管理学概论绪论公共管理通常可以理解为公共组织尤其是政府组织的管理活动，或理解为公共组织有效地提供公共物品和公共服务的过程。
它是在传统公共行政的基础上逐渐发展形成的，其主要或核心部分仍然是政府管理活动。
第一节管理与管理理论的演进一、管理的含义管理的这一定义具有如下基本含义：（l）管理是由管理者引导的活动。
管理者可以是以个人形式存在的领导者和管理人员，也可以是以集体形式出现的决策者和领导者。
（2）管理是在一定的环境条件下进行的。
管理的环境条件即指管理者面临的内外部环境条件。
外部环境条件主要是指管理者所管理的组织和成员所面对的自然环境与社会环境。
内部环境条件是管理者所管理的组织内部的状况，包括组织性质、组织制度、人员状况、组织技术水平、组织文化等。
(3) 管理是为了实现组织目标。
组织的目标是管理活动的出发点和归宿。
（4）管理需要有效地动员和配置资源。
(5）管理具有基本的职能。
管理的基本职能包括计划、组织、领导和控制等。
（6)管理是一种社会实践活动。
在社会实践的意义上，一方面，管理是管理者有目的和有意识的活动；另一方面，管理的主要作用对象是被管理者。
就这些方面而言，管理是管理者主观见之于被管理者客观的活动，是典型的具有社会性的实践活动。
管理具有两重性：一是它的自然属性，反映其共性。
二是它的社会属性，反映其个性。
二、管理的职能管理的职能是指管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。
就我国的管理实践，尤其是公共管理的实践来看，可以把管理的职能主要划分为计划、组织、领导和控制四个方面。
1.计划职能计划职能就是明确管理的总体目标和各分支目标，并围绕这些目标的活动。
计划职能是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。
计划职能的特点主要有：预先性；预测性；评价性；调整性。
2.组织职能组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动。
组织职能是管理活动得以顺利进行的必要环节。
第二讲 公共管理学的发展历程 (1)
治理是各种公的或私的个人和机构管理其共同事务 的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得 以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权 迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意 或认为符合其利益的非正式的制度安排。 ——全球治理委员会（1995）
全球治理
随着全球性挑战增多，加强全球治理、推进全球治理体 制变革已是大势所趋。我们参与全球治理的根本目的，就是 服从服务于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟 大复兴的中国梦。要推动全球治理理念创新发展，积极发掘 中华文化中积极的处世之道和治理理念同当今时代的共鸣点 ，继续丰富打造人类命运共同体等主张，弘扬共商共建共享 的全球治理理念。
（二）公共管理时期（P11）
1、新公共管理理论
解决问题：重新调整政府与社会、市场的关系；
尽可能实现社会自治；改革内部管理体制
主要观点：（略）
代表人物：奥斯本和盖布勒
代表理论：“重塑政府理论”（政府再造的十项原
则）
《改革政府》一书目录
2、新公共服务理论（P16）
• 服务，而不是掌舵 • 公共利益是目标而非副产品
代表：
（1）（美）泰勒（Frederick W.
Taylor,1856--1915）《科学管理原理》
（1911）“科学管理之父”
（2）（法）法约尔（Henry Fayol,1841--1925） 《工业管理与一般管理》（1916）“现代管理 理论之父”
基本观点：（1）组织的六大类基本活动：
技术活动、商业活动、会计活动、安全活动、 财务活动、管理活动。
3）主张构建新型的政府组织形态。
4）主张突出政府行政管理的“公共”性质。 5）提出“民主行政”的理念。
4、现代公共行政
第二讲 公共管理理论与实践
泰勒的科学管理主义 法约尔的管理过程思想 古立克：七功能说 孔茨（Harlod Koontz）
官僚组织理论采用理性逻辑进行组织结构设计， 科学管理研究的方向则从实验总结达成效率的生 产管理技术，再上升为组织理论。 古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。 管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管 理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所 包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适 用于公共部门。
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传统理论述评
古典公共管理理论起始于对“三权分立”制度和 政党分赃制的批评，经过政治与行政二分法、官 僚制理论、科学管理理论，然后吸收行为科学理 论，最终归结于有限满意和渐进主义决策理论。 整个古典时期的理论都处在一个“封闭式系统之 内”，形成一个以层级制的金字塔形官僚组织结 构为核心，追求理性、专业化、法治化、效率至 上的框架体系。
评价：
破除三权分立观点的束缚是建构政治与行政二分
法的一个理论前提，“若没有三权分立的政治制 度以及政党政治，政治与行政的二分法能否发展 出来是值得怀疑的”。 可以将政治与行政二分法视为西方民主政治制度 发展过程中的一种自我调整与修正。
二、传统之官僚制理论&文官制度
官僚制（Bureaucracy）在中西方的建立背景和 过程是完全不同的。
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理性官僚制的弊端
等级制与民主制有矛盾； 严格的法制会扼杀官员的创新精神；
太重视行政过程效率，而忽视行政产出绩效
问题思考与讨论
理性官僚制饱受诟病，但为什么在政府
和大规模企业组织中依然有着强大的生 命力？
官僚制饱受谴责
组织社会学
•发生消极的、机能障碍式情况 •受训式无能、目标失落 •官僚机构病理情况
公共管理学 第二讲 公共管理学的理论
1、公共选择理论
20世纪70年代兴起的公共选择理论 (public choice theory)是政策研究的经济学途径的典型， 它是一个应用经济学的理论假定和方法来研究非市 场决策或公共决策问题的新的研究领域。因此，可 以把公共选择理论看作一个政策科学学派，看作政 治学和经济学的交叉研究领域。
1、公共选择理论
第二讲
公共管理学理论
一、公共管理学的理论渊源
（一）管理理论 （二）当代经济学理论
（一）管理理论
古典学派理论 行为学派理论 决策学派理论 系统学派理论 新管理主义理论 ◆企业再造理论 ◆虚拟企业 ◆学习型组织
（二）当代经济学理论
1、公共选择理论 2、相关政府角色的理论（略，后讲） 3、代理理论 4、交易费用理论
1、公共选择理论是对政府决策过程的经济分析。（本质） 2、公共选择理论的核心是对投票及其相关决策程序的研究。（核心 政府决策） 3、公共选择理论是研究集体决策的科学。（决策方式） 两层含义： 一是集体性。单个人自己的决策不在考虑范围之内，但凡是有人群 的地方集体决策就不可避免，因而公共选择成为必需的； 二是规则性。决策就是指定规则，在人与人之间存在偏好差异的情 况下，必须决定规则以使人们的行为协调起来，因此，人们必须 进行决策以选择那些能够反映和满足一般人偏好的规则。公共选 择研究的集体决策范围包括国家、政府国防警察消防教育环保财 产权分配等等政治问题。 4、公共选择指在市场经济条件下，以个人利益最大化为内在动力， 通过民主投票实现的对公共经济的合理决策。（经济分析的前提）
1、公共选择理论
公共选择理论的方法论 (1)“经济人”假设。传统经济学的观点认为，个人在经济市场个政治 市场中的决策机制是不一样的。认为在经济领域中人是利己主义的； 而在政治领域中人是利他主义的。公共选择理论的观点：个人在经 济市场个政治市场中的决策机制是一样的——利己主义。 （2）个人主义的方法论。这种方法论认为人类的一切行为，不论是政 治行为，还是经济行为，都应从个体的角度去寻找原因，因为个体 是组成群体的基本细胞，个体行为的集合构成了集体行为，在公共 选择理论将个人主义的分析方法带人政治学之前，传统的政治理论 一直主要采用集体主义的分析方法。 (3)交易政治学。公共选择理论用交易的观点看待政治过程，把政治过 程看作是市场过程。只不过市场过程的交易对象是私人产品，而政 治过程交易的对象是公共产品。进人政治领域的人们也有各自不同 的价值观和偏好，这些价值观和偏好都应受到承认和尊重。
《公共管理概论》教学大纲
《公共管理概论》教学大纲（2004年9月）一、教学目的1.公共管理概论是MPA教育的核心课程, 也是政府管理学院本科生主干基础课。
作为一门学校通选课程, 通过本课程的学习, 要使学生掌握坚实的公共管理专业知识基础, 掌握现代国家治理、公共服务和公共产品提供的主要机制, 和内在的理论逻辑, 掌握现代公共管理改革和发展的原则、内容、模式和一般趋势, 为学生建立健全合理的知识结构创造良好的条件。
具体地说, 本课程的教学目的主要包括以下几个方面:2.通过公共管理概论的学习, 使学生掌握公共管理的基本概念、基本原理,并在此基础上掌握公共管理的整体结构框架。
3.通过公共管理概论的学习, 使学生掌握公共管理理论的产生和发展一般脉络, 掌握公共管理各种理论流派及其代表人物的主要理论观点, 尤其是掌握公共管理理论最新发展的主要趋势, 掌握相关理论流派的主要观点。
通过公共管理的学习, 掌握当代西方国家公共管理体制改革和我国社会主义市场经济转型期政府管理体制改革的背景、内容、发展演变的历史逻辑等。
通过公共管理的学习, 掌握公共管理的基本分析方法, 逐渐形成观察、思考、分析和解决有关理论和实践问题的能力。
二、主要教学方法1.本课程采用教师讲授、课堂讨论、学生自学相结合的教学方式, 努力形成教师和学生双向互动、对称平衡的最佳教学模式。
2.教师讲授是主要的课堂教学方式, 全部60个学时中, 54个学时将用于教师课堂讲授。
在课堂教学过程中, 注意充分发挥学生的自主性, 除鼓励学生随时积极提问和发言, 专门安排6个学时, 进行课堂专题讨论；在课堂讨论的基础上, 提交1篇期中论文。
在教师的指导下, 学生有计划地、系统地进行自学。
学生必须认真地、系统地阅读教师指定的教材、教学参考书和有关的学术专著；在认真读书和思考的基础上, 写出读书报告, 至少提交2篇读书报告。
三、考试方法1.本课程考试用百分制计算, 成绩达到60分以上者为合格；采用平时成绩和期末考试相结合, 专业学习成绩和考勤结果相结合的方式进行。
公共管理学(第一、二讲)
建议阅读书目 1、公共管理学（第二版） 公共管理学（第二版）
华东理工大学出版社2005 张良 编，华东理工大学出版社2005
（澳）欧文.E.休斯著，中国人民大学出版社2002 欧文.E.休斯著，中国人民大学出版社2002 .E.休斯著
2、公共管理导论（第二版） 公共管理导论（第二版） 3、公共管理学
第二节 公共管理的发展历程
英国文官制度
1855年 1855年5月政府颁布了文官制度改革的第一个枢 密院令，成立由3人组成的、不受党派干涉、 密院令，成立由3人组成的、不受党派干涉、独立主 持考选事务的文官事务委员会； 持考选事务的文官事务委员会； 1870年 1870年6月政府颁布了关于文官制度改革的第二 个枢密院令，确立公开竞争的考试制度； 个枢密院令，确立公开竞争的考试制度； 1968年富尔顿报告对英国文官制度进行了全面设 1968年富尔顿报告对英国文官制度进行了全面设 政府采用了一些改革措施。 计，政府采用了一些改革措施。
第二节 公共管理的发展历程
英国文官制度主要涵盖的内容： 英国文官制度主要涵盖的内容： 1、职位分类 考选（具有资格者方可参考） 2、考选（具有资格者方可参考） 晋升：从资历到工作成就，从等级界限到不拘一格。 3、晋升：从资历到工作成就，从等级界限到不拘一格。 培训： 4、培训：职前与职后 工资： 5、工资：年薪制与周薪制 6、行政道德 7、惩戒处分 8、监察 9、公务争议的协议制度 10、 10、管理机构
公共管理学第二章 公共管理者的角色与知能
沟通的技能涉及许多方面，如简化运用语言、积极倾 听、重视反馈、控制情绪等等。
●说服性沟通
可信度来源于： 专业知识和信任感
将获得的信息传递给组织其他成员（经加工后传 播）
向外界发布组织计划、政策、行动、结果等方面的 信息
阅读报告，保持私人 接触
开碰头会，打电话
开发布会，向媒体发 布消息
企业家（变革）
寻求环境中的机会，制定“改进方案”以发起变革， 制定战略，检查决议
监督方案的策划
执行情况
决 资源分配者 策
负责分配组织的各种资源—事实上是批准所有重要 调度和预算，安排下
第三节 有效的公共管理者
德鲁克认为“无论他(她) 工
作在企业还是医院，是政府 机关还是工会，是大学还是 军队，人们首先总是期望管 理者以善其事，简言之就是 期望他是有效的"。
●有效的公共管理者之基本特质
1.有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者 2.有效的公共管理者必须是不令人讨厌的 3.有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的 政治感觉 4.有效的公共管理者必须具有耐心 5.有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验 6.有效的公共管理者必须以民众为导向 7.有效的公共管理者必须善于分析与思考
案例分析
弗兰克：州立社会服务部内部审计室的负责人，玛丽：弗的下属 弗：我找你谈话是因为其他部门的领导对你有不少意见。主要是认 为你与他们说话太鲁莽，不留情面，我现在需要你做出解释。 玛：我真不知道你在说什么，但听起来像是一架“旧谣言制造机”
公共管理学重点整理
公共管理学重点整理第一讲导论1.公共管理的根本要素Who"——谁来管理？公共管理者——人〔公务员、公共事业举办者、公共事业工作人员等〕政务性管理人员：上级考核选派，**选举的决策型高级管理人员业务性管理人员：通过考试招聘等途径任用的执行型专业管理人员公共管理者——机构政府机构非政府公共机构〔事业单位〕非营利组织〔公共事业组织、企业化的公益性组织〕What"——管什么？从管理领域来看，要管经济、管社会、管政治从具体公共事务内容来看，要管理10个方面的公共事务：国家开展战略、公共政策与决策、法律和行政程序、公共部门人力资源——公职人员、公共财政〔公共预算、政府采购等〕、国土和其他公共资源、自然环境和人工环境、公共工程、公共信息、各项公共事业、政府绩效从与私人部门的比拟来看，要根据公共管理的要求和特点管理公共部门自身：〔1〕不同的构造——权利责任的清楚与模糊：公共机构组织效率的管理〔2〕不同的鼓励——客户和资金：公共鼓励机制的管理〔3〕不同的背景——长期连续性与届内任期短期性：决策体制管理〔4〕不同的目的：利润与群众福祉：公共部门的公共性管理Why"——为什么管？市场失灵：看不见的手看不见了路政府失灵：看得见的手只看自己的手指外生性失灵——不完全信息决策内生性失灵——非公共利益行为体制性失灵——投票悖论、组织间关系、时滞传媒和舆论失灵：非正式组织行为、无政府主义行为、奴隶思想How"——怎样管？角色与知识的运用，三个角色(人际角色、信息角色、决策角色)，两类知识，新问题2.案例教学法在公共管理学的作用作为管理学科，案例教学法是非常重要的组成局部。
在案例教学法中，知识是双向流动的，通过双方的沟通交流，不仅学生能够获得知识、真理和智慧，教师也能获得教学经历，开拓教学视野，进一步丰富自己的教学知识，同时也有利于提升学生的学习兴趣，培养综合思考的能力，以及联系案例运用理论的能力3.公共部门管理和私人部门管理的区别政治权威——经济权威多元制衡——自主性公共利益——私人利益法的支配——意志支配政府——市场多元合理——经济合理4.什么是公共管理的策略5.什么是公共事务，它的特征公共事务是提供公共物品的社会活动，它决定全体社会公众生活质量和共同利益的提高特征：公益性、非营利性、规模性、政治性、责任性6.什么是公共权力，如何理解它的作用公共权力是用于处理公共事务的权力，是公共组织实现自身职能的前提条件，它属于公众，为公共利益效劳。
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“公共服务——公共产品”的种类：
第一、纯公共产品 —— 每个人都需要的 • 国家安全、疾病预防、社会治安、市场 公平、义务教育、社保、防艾，等等 ——免费 ——没有经济效益 ——政府提供：公共财政 ——坚守不退
• 第二、半公共产品 ——有条件的人得到的 • 胎教、幼教、高中、高等教育、养老、 健身等等 ——谁得到，谁付费 ——半经济效益 ——政府半退出，与非政府公共组织合作 提供
从经济学中汲取：
经济人、理性人假说、 公共选择、市场竞争、 用者付费、交易成本、 顾客至上、绩效管理、 契约合同、集约经营、 承包租赁、委托代理、 辅业外包、人力资本等等。
1、利用“经济人” 假说,提出了 “共同治理”。
--都在追求个人利益 --会产生积极行为 --应保护、利用 --对破坏行为加以制约 --参加社会管理
12、政府角色应重新定位 ——政府“再造”
(1)由“划桨政府”向“掌舵政府”转变 (2)由“权力政府”向“权利政府” (3)由“审批政府”向“核准政府” (4)由“指挥政府”向“协调政府” (5)由“无限政府”向“有限政府” (6)由“管理政府”向“治理政府” (7)由“管制政府”向“服务政府”
思考题：
• ８、依据“虚拟资本”，提出“经营城
市” • 对城市自然生成资本（如土地） • 人力作用资本（如基础设施） • 相关的延伸资本（如街道、桥梁冠名权、 电视转播权、广告权）等 • 进行营运，从中获得一定效益，再投入 到城市建设的新项目中去。 • 谁办奥运会？ • 蒙特利尔陷阱——洛杉矶馅饼
９、借鉴企业人事管理方式，在 公共部门引入竞争机制 ——入口招聘制 ——绩效考核制 ——功绩晋升制 ——责任追究制 ——末位淘汰制 建立忠于职守、业务熟炼的公共管 理人员队伍。
1、简述公共管理主要观点与实践； 2、公共管理的经济人、理性人假说对我国政府管 理改革有何启示？ 3、简述治理理论的标准。
——布坎南主义
“政府失败”
职能扩张； 机构臃肿； 雇员超编； 支出增加； 税赋提高； 效率降低； 寻租滋生； 威信下降； 矛盾激化； （管理危机）
改政管理学
↓
以政治学（权力）为基础
↓
以经济学（市场）为基础
↓
经济行政学
↓
公共管理学
（二）以经济学为基础的公 共管理主要观点与实践
•
10、利用互联网技术，加快多元 管理主体之间的网络建设，建设电子 政府，提高管理效率。 • 1998年美国 • 《政府外文书缩减法》2003年8月实 现全部电子化。 • 2000年6月，克林顿宣布建立全球最 大电子政府网站“first gov”；
• 11、吸收和接纳了“治理”理论 • （１）提出的过程
６、借鉴合伙制理论，培养多种 形式的非政府公共组织（NGO Non-Governmental Organization ）， 实现公共事务管理主体多元化。 政府只是多元主体的组织者、协 调者。
７、借助市场经济的契约规则， 通过合同，建立与非政府公共组织的 经济（利益）与法律（责任）关系。 防止变“二政府”产生“官场病” --“赵安现象” --“龚建斌现象” --“查金贵现象”
２、利用“理性人”假说，提出 “国退民进”
• 确信赚钱就会投资 • 创造能赚钱成功的环境 ----政府退出 • 公共事务借助民间投资 ----民资进入 ——政府创造环境，人民创造财富
3、借用交易成本观点，建立公 共产品理论。 政府把公共服务职能变成公共产 品的生产，公民实行“用者付费”。 在公共产品的生产市场化、效益化 以后， ——政府逐步退出。
• 上世纪80年代 • 1989年，世界银行工作报告： ---《治理理论》：GOWERNANCE • 1992年工作报告： ---《治理与发展》
（2） 主要内容
• 含义： • 是各种公共组织和个人机构管理共 同事务的总和。 • 本质特征是政府与公民在公共利益 最大化的过程中实现最佳合作。
•基本标准：
意义：
（1） 政府实行“顾客需求导向”，确定公共 服务品种； ——政府办“实事” 该由谁点题? （2）政府以顾客满意为目标，提升服务标准 （3）顾客对政府实行公共选择，政府服务引 入竞争机制； （4 ）无顾客光顾意味政府亏损乃至破产。 （5） 政府与顾客之间建立互动、回应关系
5、借鉴市场手段，推进政府职能对外 转移： 外包、招标、承包、租赁、委托、代 理、拍卖、特许等 ——“职能外包” ---社会活力增加 ---审批职能弱化 ---寻租现象减少 ---机构彻底精简 ——大部制
• 第三、准公共产品 —— 有需求的人得到的 煤气、自来水、热力、医疗、出租车、通 信、有线电视、私宅、旅游、婚庆 ——谁需要，谁付费 ——完全经济效益 ——政府完全退出，私企业提供 ——民营化！
4、利用“顾客至上”，提出建设 “企业型政府” 将政府与公众之间的关系视为市场 中企业与顾客的关系： ——公众是“购买”政府公共产 品的“顾客” ——政府是为公众提供公共产品 的“企业”。
• 第一，合法性 政府提出和建立的社会秩序应得到公众 的认可和服从 • 第二，透明性 各种政治信息的公开、真实、明确 • 第三、市场性 用市场手段实行政府职能分担
• 第四，责任性 政府及工作人员对自己的行政行为负责 • 第五，法治性 法律面前政府与公民平等，要依法行政 • 第六，回应性 及时解决与回复公民的正当要求 • 第七，高效性 政府工作的高效率，速度快、时间短 • 第八、廉价性 公务与职务消费的节俭
【公共管理专题讲座】
第二讲
公共管理学 的基本理论与实践
一、70年代末西方政府改革的 理论基石
撒切尔夫人、里根 ——“私有化”、“保守化” ——国退民进 ——政退社进 ——“政府再造”
“新公共管理运动”－公共管理理论
New Public Management
(一)
政府作用的定位变化
背景
自由资本主义时期： 亚当•斯密——守夜人：政府无为 ——经济危机 ——“市场失败”（市场失灵） 二战前：凯恩斯主义——管制人：政府干预 ——成功：罗斯福新政 二战后：70年代末期 ——政府强权 ——管理危机 “政府失败”（政府失灵）