中国城乡最低生活保障制度的演变过程和现状-中国国际扶贫中心

中国城乡最低生活保障制度的演变

过程和现状

叶兴庆张顺喜

（中国国务院研究室农村经济研究司）

内容提要：城乡居民最低生活保障制度是国家社会保障体系的重要组成部分，是从制度上保障城乡贫困人口基本生活的重要途径。20世纪90年代中期以来，低保制度从部分城市逐步扩展到全部城市，进而从城市延伸到农村。

城市低保制度最初是部分城市在社会救济的基础上发展起来的，后来作为国有企业改革的配套措施得到中央政府的重视，并逐步扩大保障范围、提高保障标准、充实保障资金，进而成为城市社会保障的基本制度之一。20世纪90年代以来，一些地方在定期定量救助制度的基础上，开始探索建立农村低保制度。中国政府决定2007年在全国范围内建立农村低保制度。

城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均为城市低保对象。

农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的所有农村居民。

与养老保险、失业保险等其他社会保障制度相比，低保制度具有更加明显的贫困指向特征，是由政府直接对贫困人口给予“兜底”式定期定量救助；与传统的社会救助制度相比，低保制度是一个更加规范化、法制化的社会保障制度，对减缓贫困更加有效。

进一步完善城市低保制度，要着力破除户籍制度的限制，将进城农民工、户籍在外地城市但生活在当地城市的人口等都纳入保障范围；做好与最低工资制

度、再就业扶持政策等的衔接，避免逆向选择和“养懒汉”。完善农村低保制度，需要改变自上而下层层分解农村低保人数指标的做法，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围；改变主要靠地方筹集农村低保资金的做法，增加中央和省级财政的投入；增加基层民政工作人员和工作经费。

1、城乡最低生活保障制度的发展历程

城乡居民最低生活保障制度是国家社会保障体系的重要组成部分，是从制度上保障城乡贫困人口基本生活的重要途径。20世纪90年代中期以来，低保制度从部分城市逐步扩展到全部城市，进而从城市延伸到农村，目前正处于向农村普及的关键阶段。

1.1 城市低保制度的发展历程

城市低保制度最初是部分城市在社会救济的基础上发展起来的，后来作为国有企业改革的配套措施得到中央政府的重视，并逐步扩大保障范围、提高保障标准、充实保障资金，进而成为城市社会保障的基本制度之一。城市低保制度经历了四个发展阶段：

试点阶段：1993—1996。1993年6月上海市民政局提出了建立城镇最低生活保障线的方案，下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。当年有7680位城镇居民通过这一制度得到了基本生活保障。这是中国最早的城市居民最低生活保障制度。1994年召开的第十次全国民政工作会议提出，要对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济。随后，部分沿海城市，如青岛、厦门、大连、广州、无锡、海口等开始试点。到1996年底，全国有101个城市建立了这项制度。

全面推进阶段：1997—1999。1997年9月国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1997年底以前，已建立这项制度的城市要逐步完善，尚未建立这项制度的要抓紧做好准备工作；1998年底以前，地级以上城市要建立起这项制度；1999年底以前，县级市和县政府所在地的镇要建立起这项制度。1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市低保走向规范化、法制化。

扩大保障面阶段：2000—2002。尽管各地如期建立了城市低保制度，但由于地方财政投入不足，没有做到应保尽保。针对这种情况，2001年国务院办公厅下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，要求增加投入，将符合条件的对象全部纳入保障范围。全国城市低保对象从2000年的403万人，迅速增长到2002年的2065万人，增长512%。

稳步发展阶段：2003—现在。2003年以来，城市低保对象的人数稳定在2200万人左右，但平均标准、平均补差、保障资金总额逐年提高（见表1）。

1. 2 农村低保制度的发展历程

中国农村针对贫困人口的社会救助包括多种制度安排。主要包括：（1）农村五保供养制度。即对农村居民中无劳动能力、无依靠、无生活来源的“三无”老年人、残疾人和未成年的孤儿，实行保吃、保穿、保住、保医、保葬，对适龄儿童还要保其受教育。这项制度从20世纪50年代初即开始实施。2006年全国农村五保户468万户，503.3万人，平均标准为102元/人、月，平均补差为78.3元/人、月，共支出资金41.1亿元。（2）临时救济制度。即对缺衣少食的贫困人口实行临时救济。这项制度从20世纪50年代初一直实行到目前。2006年农村临时救济达到642.9万人次。（3）定期定量救助制度。即对家庭常年生活困难的贫困人口，按一定周期（月或季度）给予定量的生活救济金或粮食。这项制度从20世纪 80年代起在局部地区开始实行，后来扩大到更多地方。（4）医疗救助。2006年医疗救助农村人口286.8万人次，民政部门资助参加新型农村合作医疗984.4万人次，农村医疗救助支出8.9亿元。

20世纪90年代以来，一些地方在定期定量救助制度的基础上，开始探索建立农村低保制度。上海、广东、浙江、福建等沿海地区较早起步。例如，到1997年9月，广东省142个县（市、区）中已有127个建立了农村低保制度。进入21世纪以后，农村低保制度逐步向中西部地区延伸。截至2006年底，全国共有25个省（区、市）的2133个县（市、区）实行了农村最低生活保障制度，有1509.1万（743.4万户）农村人口享受农村最低生活保障，人均补差33.2元/月，共支出低保资金41.6亿元（见表2）。

鉴于农村低保制度已在较大范围实行，其他没有实行低保制度的地方也有多年的定期定量救助经验，中国政府决定2007年在全国范围内建立农村低保制度。截至2007年6月底，农村低保覆盖人口为2068万人。预计到2007年底，农村低保制度将覆盖农村贫困人口约3000万人。

2、城乡最低生活保障制度的基本内容

2.1 城市低保制度的基本内容

低保标准。城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定；同时，要与最低工资标准等相衔接。直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。实行低保制度以来，随着居民消费价格指数的上涨和其他相关保障标准的提高，各地已对城市低保标准进行了多次调整。

低保对象。持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均为城市低保对象，有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。低保对象分为两类：无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受，即为补差。计算补差额所依据的收入，指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放；必要时，也可以给付实物。

低保资金。根据《城市居民最低生活保障条例》的规定，城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制，所需资金由地方人民政府列入财政预