人民代表大会制度的理论与实践

二、人大制度的理论基础：社会主义民主政治理论 （一）民主政治的基本构成要素
把民主制视为国家制度、国家形态，是马克思主义的基本观点。马克思说：“民主 制是作为类概念的国家制度。”列宁指出：“民主是国家形式，是国家形态的一 种。” 作为国家形态的民主制，就它的现代形态而言，通常包含以下基本要素。
1.人民主权原则
第三，从人民代表大会与其他国家机关的关系来看，人民代表大会是我 国的权力机关。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民 行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行 政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。 不仅如此，全国人民代表大会还是中华人民共和国的主权机关，即最高的国 家权力机关。地方各级人民代表大会是地方各级政府的最高权力机关。
人民主权，是指国家或政府的最高权力来源于和最终属于人民，即国家或政府的 最高权力的“民有”。并且，这种来源是政府或国家权力的合法性依据或前提。人 民主权，是对“国家权力属于谁”这一根本性问题的回答。 君主专制政体宣称“君权神授”、“朕即国家”；民主政体确认人民主权原则。这 是从原则上判断一种政体是民主还是专制的一个分野。 与其他民主国家一样，中华人民共和国同样确认人民主权原则。我国宪法明确规定： “中华人民共和国的一切权力属于人民。”并规定：国家尊重和保障人权。中华人 民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信 仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。公民有言论、出版、 集会、结社、游行、示威的自由。我国之所以称为“人民共和国”，是因为：按照 我国宪法关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”的规定，它奉行人民主权原 则，是人民当家作主的国家。
（三）人民代表大会制度
“人民代表大会制度”与“人民代表大会”是两个既相联系又有区别的概念。人民代表大会， 既是依照宪法和法律行使国家权力和地方权力的各级国家权力机关，又是作为各级人民代表 行使国家权力形式的会议名称。人民代表大会在实际使用范围上有广义和狭义之分。在广义 上，它不仅指各级人民代表大会全体会议，而且还包括由它产生的常委会以及专门委员会； 在狭义上，它仅仅指全体会议，而不包括它的常委会和专门委员会。而“人民代表大会制 度”，则是指以人民代表大会为核心的整个国家政权的组织形式和制度。这一制度的基本内 容有三个方面：一是人民代表大会与人民（公民）的关系（各级人民代表大会都由民主选举 产生、代表人民行使国家权力，对人民负责，受人民监督）；二是人民代表大会（包括人民 代表大会全体会议、常务委员会和专门委员会）本身的产生、组织、职权和行使职权的程序 等一整套规定和制度；三是关于人民代表大会与其他国家机关即国家行政机关、审判机关和 检察机关的关系（人民代表大会组织产生国家行政机关、审判机关和检察机关，这些机关对 人民代表大会负责、受其监督），以及中央政权与地方政权的关系（国家实行中央的统一集 中领导，同时充分发挥地方的积极性和主动性，在少数民族聚居地区实行民族区域自治制 度）。
人民代表大会制度的理论与实践
一、人大代表、人民代表大会与人民代表大会制度 （一）人大代表
人大代表的社会角色——人民的代言人。 人大代表的职权可以概括为5权：
1.提案权
人大代表有权依照法律规定的程序提出议案。 全国人大代表和省人大代表30人以上联名，县级以上人大代表10人以上联 名，乡镇基层人大代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级 人民代表大会职权范围内的议案。议案应有案由、案据和方案。
2.代议制的制度安排
代议制是指公民通过选举代表，组成代议机关行使国家权力的制度。现代国家普遍实行代议制。资本主 义国家的代议机关是议会，所以又称议会制。中国的人民代表大会制度是新型的代议制，人民通过选举代表 组成人民代表大会来统一行使国家权力。 在代议制这种制度安排下，公民不是直接参与政治决策过程，而是通过他们的代表来参与政治决策过程。公 民的政治权利主要体现在选举代表的权利上。因此，在代议制这种制度安排下，选举制度是整个代议制最重 要的基础。正因为如此，凡是奉行民主政治的国家，对选举制度都作出了明确、详细的规定，以保证选民意 志的自由表达。选举权的普遍平等、秘密投票、差额和竞争性选举、程序公正、多数决定，是民主国家选举 制度普遍遵循的原则。 马克思主义的创始人也是高度重视普选制对于防范“社会公仆”异化为“社会主人”的极端重要性的。马克 思在《法兰西内战》中这样写道：巴黎“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。这些委员是负 责任的，随时可以罢免。”马克思恩格斯认为，担任社会公职的人员不但必须由普选产生，而且随时可以罢 免，这是巴黎公社为了防止“社会公仆”变为“社会主人”所采取的两项重要措施之一（另一项是规定“对 所有公务员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资”）。并且认为，巴黎公社式政体为无产阶级 的社会共和国“奠定了真正民主制度的基础” 。 我国的国名为“中华人民共和国”。共和政治（Republic）的基本含义是：国家及其政府是公共的，而不是 私人或特定利益集团的；国家及其政府应为实现社会公共利益而奋斗，而不应成为谋求私人的利益或特定利 益集团的特殊利益的工具。共和政治的另一基本含义是：国家各级政权机关的领导人不是世袭的，更不是 “天命”或“神授”的，而是由公正而自由的选举产生的。恩格斯曾明确地指出，“共和国是无产阶级将来 进行统治的现成的政治形式”。因此，按照“人民共和国”这一国名的要求，国家各级政权机关的领导人应 当由公正而自由的选举产生。是否实行公正而自由的选举，是判断一个国家是否真正实行共和政治的一个基 本准则。
第二，从人民代表大会的根本职能来看，人民代表大会是我国的立法机关。 我国实行中央和地方两级立法制度。全国性的法律由全国人民代表大会及其 常务委员会制定，宪法赋予它们修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机 构的和其他的基本法律的职权，解释宪法及其他法律，撤销中央其他国家机 关和地方权力机关制定的与宪法相抵触的法规。省、直辖市、县、市、市辖 区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会，作为地方各级国家政权机关。省、 市、自治区人民代表大会及其常务委员会在不同宪法相抵触的前提下，有权 制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。
人大代表的特殊义务和权利
与普通公民相比，人大代表必须履行特殊的义务，同时也享有特 殊的权利。 人大代表的特殊义务： 人大代表必须模范地遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施。 人大代表应当同原选举单位和选民保持密切的联系。
人大代表特殊的权利： 1.全国人大代表和地方各级人大代表，在人民代表大会各种会议上的发言和表决， 不受法律追究。 2.县级以上人民代表大会的代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民 代表大会会议闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事 审判。 乡镇人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判，或者被采取法定的其他限制人身 自由的措施，执行机构应当及时报告乡镇人民代表大会。 3.各级人民代表大会代表在出席人民代表大会会议和执行代表职务的时候，国家根 据实际需要在时间上、经济上、交通上和服务上为代表提供必要的便利。 代表在本级人民代表大会闭会期间，参表活动，代表所在单位必须给予时间保障。其所在单位按正常出勤对待，享受所 在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本 级财政给予适当补贴。 代表的活动经费，应当列入本级财政预算。
3.分权与制约的权力结构
代议制是一种间接民主的形式，其实质是委托代理制。就是说，在代议制这种制 度安排下，公民不是直接参与政治决策过程，而是把自己的部分权利让渡给他的代 表，委托他的代理人——代表去行使。这样，在权利的所有者与权力的行使者之间 就发生了分离。为了防止委托出去的权力被滥用，在民主政治下，需要建立起分权 与制约的权力结构。 早在古希腊时期，亚里士多德就提出了权力分立的学说。他认为，政治制度是对诸 社会成员权利、地位和管理公共事务责任的分配。而一切政体都有三个要素，即议 事机能、行政机能和审判（司法）机能。近代英国政治思想家洛克鉴于君主专制和 个人独裁的种种弊端，在其名著《政府论》中，把国家的职能划分为立法权、司法 权和对外权。
习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》（2014年9月5 日），《人民日报》2014年9月6日 人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家 治理体系和治理能力的根本政治制度。
人民代表大会制度之所以是我国的根本政治制度，是因为：第一，这一制度在我国 政治制度体系中居于核心地位，决定着国家社会生活的各个方面和其他各种具体制 度。国家行政机关、审判机关、检察机关的行政权、审判权、检察权等，都是由人 民代表大会通过制定宪法和法律授予的，都必须按照人民代表大会通过的宪法和法 律办事。第二，这一制度是我国各种国家制度的源泉，国家的其他制度，如婚姻家 庭制度、民事商事制度、国家机构的制度、刑事制度、诉讼制度等，都是由人民代 表大会通过立法创制出来，都要受到人民代表大会制度的统领和制约。所以，人民 代表大会制度是我国的根本政治制度。
提出完全意义上的三权分立学说的，是著名法国政治思想家孟德斯鸠。孟德斯鸠认 为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使 用权力一直遇到有界限的地方才休止。”因此，“从事物的性质来说，要防止滥用权 力，就必须以权力约束权力。”孟德斯鸠主张，立法、行政、司法三种国家权力应分 别由三种不同职能的国家权力机关行使，并且互相制约和平衡。为什么？因为：“当 立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将 要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不 同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对 公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而 为一，法官便将握有压迫者的力量。”“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民 组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪 或争讼权，则一切便都完了。”由此，孟德斯鸠总结性地指出，“政治自由是通过三 权的某种分野而建立的。”这里，孟德斯鸠明确提出了立法、行政、司法三种国家权 力分别应由三种不同职能的国家权力机关行使、互相制约和平衡的思想。