刚性和弹性_我拿什么来把握你_控规在城市规划管理中的困境和思考_卢科荣

用地使用不作规定，留待市场来调节。
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
3.2 重视规划编制时的公众参与， 充分发挥城区政府和政府其他 职能部门的作用
规划管理 Management
刚性和弹性，我拿什么来把握你
— 控规在城市规划管理中的困境和思考
□ 卢科荣
[摘
要] 《城乡规划法》的颁布实施使控制性详细规划的作用日趋重要，控规的全覆盖也势在必行，
但 控规在 规划管 理实践 中表现出 的不足 和矛盾 也日益 突出 。因此，应尊 重市场 经济规 律，体现规划的 公 平性； 有 效 把 握 规 划 的 刚 性 和 弹 性 ； 精 细 控 制 好 可 控 制 的 方 面 ，灵 活 引 导 难 以 控 制 的 方 面 。同 时，
1.2 控规技术层面上的缺陷
1.2.1 缺乏上一层次规划的指导， 致使控规过于重视微观，忽略了 更应关注的宏观控制 《城市规划编制办法》要求，编制 城市控制性详细规划，应当依据已经依 法批准的城市总体规划或分区规划，考 虑相关专项规划的要求，对具体地块的 土地利用和建设提出控制指标。但由于 总体规划和分区规划在人口规模、建筑 规模等方面的量化指标过于粗略，事实 上长期以来经常是下一层次的规划突 破了上一层次规划的指标。在控规中我 们对每一地块的各项要求都进行了控 制，貌似很全面很细致，可是整个片区 的总容量如何，与其他片区、与整个城 市的关系等都很不明晰，很有可能出现 严格按控规实施后整个城市总量失控 和无序的现象。另外，控规与各专项规 划之间衔接不好，没有能够充分协调各 专项规划，经常出现与道路系统、市政 工程设施等规划不符的情况，导致控规 不得不进行反复调整。 1 . 2 . 2 地块的经济技术指标无法 应对市场的不确定性 在当前的市场经济社会中，我们 面临的不确定性太多，而且社会形势 的飞速发展，也往往使我们的预测与 实际存在很大差距。我们为每一地块 确定好的各种技术指标，很难完全对 应上一个建设项目的需要。这种“守 株待兔”式的规划，让我们不得不经 常地进行调整，否则项目永远也不符
2 从规划管理的角度来看控规
改进的方向
控规是引导和控制城市发展具体 建设行为的法定依据，也是城市建设 中规划编制——审批——实施三环节 中的第一环节，如何使控规更科学合 理，切合实际，为审批和实施阶段打 下坚实基础，是当前规划管理工作者 需要重点思考的问题。
城旧城改造控制性规划，规划方案中的 经济分析结论是盈利11 亿元，结果后 来负责推进项目实施的政府部门指责 我们“搞规划的人都是理想主义者，全 是不食人间烟火的” ，因为他们的测算 结果竟然是亏损11 亿元。 1.1.3 经济技术指标确定不够严谨 控规中地块的主要经济技术指标 如容积率、建筑密度、建筑高度等是强 制性内容的重要核心部分，也是建设业 主最为关注的内容，因为这些指标对他 们的经济利益影响很大。但在现实编制 工作中，确定容积率常用的三种方法： 体形布局模拟法、调查分析对比法、经 验归纳统计法到最后都演变成为了“主 观经验法” ，仅根据规划师的人为感性 认识和惯常经验想当然的确定，缺少足 够的科学依据和说服力。而且有时候， 会为了追求空间形态、视觉的效果，把 区位相同、性质相同的一些地块的指标 定得高低不一，经常引起项目业主的质
以控规单元作为编制控规的基本单位，加强对控规的宏观控制；重视规划编制时的公众参与；在控规 方案中增加实施评价篇章，便于定期评估，反馈修正。
[ 关键 词 ] 控 规； 控制单 元；规划 管理； 部门参 与；实 施评价 [文章编号
]1006-0022(2009)10-0078-03 [中图分类号]TU981 [文献标识码]C
1 规划管理工作中感受到的控规的不足
长期以来，城市规划得不到很好的落实是 一个普遍现象。除了一部分领导意志干预规划 的情况外，很多时候我们不得不承认，是规划 管理的依据——控规本身存在诸多问题，这才 是我们频繁调整规划的主要原因。
1.1 编制方法中存在的问题
1 . 1 . 1 现状调查不清，深度不足，大多 停留在图面作业 现状调查是控规最前期、最基础的工作，其 调查质量的好坏至关重要。但目前的编制单位因 时间紧、设计费少等种种原因草草进行，大多停 留于在地形图上进行“调查” ，没有到实地进行全
Rigidity or Flexibility: The Dilemma of Regulatory Plan Administration/Lu Kerong
[Abstract] Regulatory plan becomes more important with the enaction of Urban-Rural Planning Law. Regulatory plan for all urban land becomes necessary. However, regulatory plan still has many problems in implementation. The paper proposes combining market and plan forces, as well as rigid and flexible controls in implementation. Macro control by regulatory plan unit should be stressed. The paper also suggests public participation and evaluation for implementation to improve regulatory plan feasibility. [Key words] Regulatory plan, Control unit, Urban planning administration, Participation, Implementation evaluation
控制性详细规划是城市总体规划与修建性 详细规划之间承上启下的一个核心层次，也是 政府引导城市发展、实现建设目标的直接手段。 随着《城乡规划法》的颁布实施，控规的作用得 到了空前的加强，毋庸置疑地成为了土地出让、 项目开发不可或缺的指引，更成为了实施规划 管理中最重要的依据。但在现实的城市规划管 理实践中，控规的使用差强人意，给城市规划 管理人员造成了不少的困扰，一直没有得到较 好的解决。 《 城乡规划法》进一步强化了控规的 法 律地位后，控规在城市中的全覆盖势在必行， 而原来存在的矛盾和不足问题也会日益加剧， 让规划管理工作者更是无所适从。从城市规划 管理工作角度来深入研究控规的编制方法和控 制内容已成为我们不得不思考的事情。
2.2 刚性和弹性的把握
在规划管理工作中，我们可以发
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现，在一定的区域范围内，一个或几个 地块技术指标的调整并不会影响到最 后这个区域的实施效果，只要这个区域 最后总的容量没有大幅超标。同样，一 个区域中的公共服务设施、市政基础设 施或公共活动空间，只要能保证它的性 质和规模，位置的调整基本不影响其使 用。因此，应深入分析控规中实际真正 要控制的要素，把握好最核心的控制要 素，其他的可进行弹性控制，这样的规 划管理才有针对性，才不会因小失大。
2.1 尊重市场经济规律，体现规划 的公平性
城市规划的作用就是调控各方利 益，使其达到整体利益最优。由于城市 不 同地段的地价存在级差，加上城市各 地 段的基础设施条件、现状建筑状况、 交 通条件等不同，各地区的收益相差较 大。 因此，在确定控规的经济技术指标 时要充 分考虑到地块的土地价值，尊重 城市土地
经济规律，只有这样，才能更 好地调控 合规划，招商引资项目总也落不了地。 各方的经济利益，保证达到 “保护公众 1 . 2 . 3 用地分类僵硬，无法满足 利益”的规划目的。同时，对 处于同一 市场需求 根据《城市用地分类标准与规划 建设用地标准》 ， 我国城市用地分为10 大类46 中类73 小类，划分得细致全面。 但在实际建设中，市场往往要求用地有 多种混合的性质，以适应多元化的市场 需求，甚至在一栋楼中就有住宅、商业、 休闲娱乐、影剧院等多种功能。目前控 区位的土地，力求用地性质、 地块大小 、容积率、建筑密度、建筑高 度等技术指 标一致，以保证土地利益的 公正分配和 规划管理标准的公平统一， 这样建设业 主才会乐于遵守城市规划。
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面详细的踏勘，更不用说了解每一产权 地块的建设意图了。于是，我们在实施 中就经常会遇到如下的一幕幕尴尬景 象：现状原有的排水渠被忽略，平整场 地时没预留排水设施，开发后引起内涝； 一个公司原有的商业用地其实早已被 建成敬老院，可还是按原有的规划作为 商业用地，致使敬老院扩建时发现与规 划用地性质不符而办不了报建手续；规 划的绿地涉及三个单位的用地，还必须 拆除一栋七层的楼房，导致无法实施。 1 . 1 . 2 经济分析缺失或测算不准 在土地价值日趋高涨的今天，编 制控规时缺失经济分析部分，将导致政 策决策的偏差。一个片区建设大概需要 多少基础设施投入，能否从土地收益中 收回成本，政府需要再补贴多少来进行 广场、绿地或旧城改造的建设，如果需 要达到经济收支的大致平衡需要如何 调整规划方案等问题，目前我们在规划 方案中都难以得到明确的答案。有时一 些控规中也进行了经济分析，可是测算 结果却和专业部门的测算存在很大差 距，足以使人做出错误的决策。笔者在 工作中遇到一个事例，37.4 hm 的骑楼
内的区域划分为若干个控制单元，然后 在城市总规基础上，根据不同单元的区 位条件、现状基本状况等，把人口规 模、用地规模、各类用地比例、建筑总 量、基础设施容量等各种要素以量化指 标的形式，逐一分解到每一控制单元 中，作为指导控规编制的依据。通过这 一层次，实现了总规和控规的紧密衔 接，解决了各片区容量积累导致宏观失 控和无序的问题，也解决了现实工作中 控规和专项规划脱节的问题。 3.1.2 增加经济分析篇章，力求在 一个或几个控制单元的区域范围 内达到经济收支相对平衡 不同的规划方案带来的经济效益 不同，以一个或几个控制单元为单位， 可以方便我们更准确的进行这个区域内 的经济分析。根据不同单元的城市环境、 区位条件、交通状况、基础设施容量、 级差地价、人口发展、土地需求预测等 情况，进行投入—产出分析，验证容积 率的合理性，或者根据实际情况，对某 些需要政府大量投入的区域(如旧城改 造区)反过来提出调整地价的建议。加 强经济分析，可以提高城市土地利用效 益，保证政府的必要收益；同时也能兼 顾项目投资者的经济利益，引导他们按 城市规划实施。另外，也为规划管理工 作中解决各方矛盾提供了有力的依据。 3.1.3 刚性控制“控制单元”中的 强制性内容，弹性控制具体地块 的要求 控制单元内确定的用地规模、建筑 容量、市政基础设施、公共服务设施、 公共活动空间等涉及城市整体公共利益 的各类要素的种类和规模总量必须加以 严格控制，不能减少，保证其功能的实 现，达到规划设计的宗旨，但具体的位 置、用地范围等可适当调整，保证规划 的可操作性。具体到每个地块的容积率、 建筑密度、建筑高度等经济技术指标可 以作为引导性指标，可根据实际情况进 行调整。另外，还可借鉴新加坡的“白 地规划” ，对一些规划尚未能清晰认识、 市场需求不明、不能确定具体用途的用 地，明确禁止的用途、类型后，可对其