关于城市控制性详细规划的研究

关于城市控制性详细规划的研究

摘要：所谓城市规划，如字面所述，是对一个城市整体发展的策划，主要涉及

城市经济、政治、社会及文化等多个部分，是全局性的工作，需要以战略性的视

角去分析。这项工作责任重大，对于城市整体发展的规划管理，是拓展城市发展

空间，改变城市布局以及的关键环节。因此下文将针对城市控制性详细规划进行

思考分析。

关键词：城市规划；控制性详细规划；城市改革

步入新的发展阶段，城市规划设计理念在经历了长久的时代变迁后也有了进

一步的转变，具备了我国独有的发展特点，规划工作的内容更加深刻，层次也更多，因此在城市规划中应当将控制性详细规划更多融合进去，才能够更好的实现

现代化城市规划，确保社会综合效益。

一、当前控制性城市规划存在的问题

（一）技术相关问题

当前我国城市规划工作当中，土地分类单一的问题十分明显。在实际控规过

程当中，城市土地的类别划分，普遍都是依照国家给出的固定标准进行简单化、

程序化的处理，相关的规划许可环节通常是不明确的，这便导致在规划管理过程

中出现难以控制的情况，无法满足城市发展实际需求。此外规划的灵活性也并不强。用统一的规范去规划不同地块，控制过死，不利于后续发展。而且会有很大

概率出现规划内容因违背市场需求而不得不反复调整的问题。另外还会有分析研

究不足的问题，就当前大量的土地批租事实来分析，以往的控规分析研究显然存

在不足，无法确保城市土地开发得到有效管控，亦无法达成经济、社会、生态三

大效益的协同保障，无法为城市空间形态布局建设提供合理指导。

（二）编制相关问题

当前国内控制性城市规划成果受到的影响，多数都在指标体系上有所反映，

当前控制指标的订立普遍缺乏深入的研究思考，对于市场选择的随意性及杂乱无

序的问题十分明显，所以必然会导致整体规划管理出现混乱局面。用地规模的规

划一旦存在过大或过小的情况，会影响到整体规划的深度。如果用地规模不足，

规划时无法充分考虑到城市景观、空间构成等要素，一旦用地过大，又会导致规

划出现空白区，无法得到很好的规划方案。即是说只有通过合适的表达方式将规

划意图及需要规划的内容明确体现出来，才能被相关管理人员准确理解与落实。

（三）法制层面

在我国《城乡规划法》当中，城市控制性规划要求通常可确定为核心制度。

在涉及土地划拨及出让时，必须要根据相应规划条件及程序要求去落实整个控规

修改流程，这与我国控规长久以来的高调整率是自相矛盾的。以上所谈及的问题，会使得规划工作陷入两难窘境，要确保问题得到解决，就要通过对于控规体系的

创新去逐步完善[1]。

二、创新思路

当前我国控规的创新思路，主要是以“非确定性”的规划思想为主导，以进一

步追求城市规划优化与管理实效性的提升为目标。要实现对控规单元图则及地块

详细控制图则两个层面的全面管控。针对控规单元图则，必须要合理应用分区平

衡法进行管理，针对每个单元总量进行合理控制，需要运用二元控制法针对各个

城市的布局建设进行管理，针对地块详细控制图则进行优化，应当首先在地块内

划定“六线”，明确体现出地区分界，禁止开口的路段以及主要的出入口、进而确

定各项相关联的控制指标，并且对于用地性质兼容性以及土地开发的整体强度，

必须要进行弹性管控。积极引入区域分析法，进一步从指导思想上及规划理念上

入手，以确保控规方向的精准性，并借助科学细致的分析研究，确认控规内容，

要保证各项规划都能与实际的城市规划需求、依据及定位相符，这样才能够制定

出更合理的控规通则。此外对于控规单元图则还应当与地块的详细控规图则同样

重视，作为编制的主要技术依据，这样才能最终形成有效的通则。而且要确保控

规单元图及地块详细控制图则必须与通则达成三位一体，形成高效的控制体系[2]。

三、三位一体控规模式

（一）通则

城市控制性规划过程中，通则主要负责兼顾功能分区之间存在的差异，并深

入研究城市不同地区的特殊发展需求，进而达到分层管控及细化管理精致化的目标，这样能够满足社会公众对于政策公平性及公开性的要求。一言蔽之。通则是

地块详细控制图则及控制单元图则编制过程中的主要技术基础。主要针对城市内

部的建筑质量，各个场地条件、建设要求等进行判断，并且进一步判断基本单元

内适宜建设的用地、适宜建设的用地以及不适宜建设的用地、禁止建设的用地，

并且根据整体评价结果来区分一类、二类及三类建筑。除此之外，还要确认保留

用地面积、在建用地面积以及拆除用地面积等。要合理应用运用区域分析法从规

划思想、指导思想及规划理念几个方面去优化，以保证控规工作方向更准确。控

规主要分析研究内容包括以下几点。即重点地区的辨别、城市形态的划分、控制

单元划分、最小开发地块（住宅）等等。

（二）控制单元图则

控制单元图则主要面向规划管理，其重点是对于涉及公共利益的强制性内容

进行控制，最主要的适用对象是城市中心繁华城区全覆盖地区，一言蔽之，控规

的全覆盖主要便是指管理单元图则控制的全覆盖。城市的组织运作，主要是以街

坊为基本单元的，以往的控规过程，普遍是以地块为基本单元开展的。在特定的

区域内，在用地主导性质及建设总量明确的前提下，是不必要强行规定地块具体

建设性质及建设强度的。运用分区平衡法对于控制单元的主导性质用地总量、辅

助性质用地总量及建筑总量进行管理，这样不但能有效满足规划目标，也能够同

时满足实际建设过程中的规划灵活性要求。控制单元图则的规划成果及内容主要

包括以下几点，即总体控制内容、规划强制性内容、规划方案的示意、规划弹性

指引、建设强度指引及城市设计指引等内容。

（三）地块详细控制图则

地块详细控制图则的控制要点包括以下两点，其一是土地使用性质兼容控制。地块详细图则所规定的土地使用性质通常具有兼容性，因此规划也具有较强的可

行性及变化性。应当更精细的针对每一块用地都详细制定兼容条件。为保证整个

地块的功能目标不产生变化，兼容用地的各部分控制比例范围不应当超过原用地

的四成以上。这样才能更好的确保地块整体开发目标的达成。其二是土地开发强

度的弹性管控。为进一步避免盲目提升土地开发强度进而导致环境压力增加、设

施供应不足的问题出现，根据市场优化配置的基本原则，首先可以利用基准容积

率及浮动容积率等相关信息来逐步明确开发的弹性控制区间。基准容积率作为地

块管控基准，是确保开发建设有序推进的基础，也是土地出让的基本条件。在用

地市场实际开发过程当中，规划所预定的开发强度通常是得不到保证的，所以有

必要对各类用地性质的开发强度及浮动容积率进行限定。浮动容积率主要是指地

块强度在基准容积率基础上能够被允许的适当浮动，浮动的最高极限为最高设定