我国古代保密制度的形成与发展

我国古代保密制度的形成与发展

古往今来，各个朝代对公文的保密制度都是十分重视的。

一、我国古代公文的保密制度源远流长

我国古代公文保密制度最早追溯到夏朝。据史书记载，太史令将“图法”即国家的重要典志、档案“宫藏”，这表明，在夏朝史官已经开始对公文进行收藏、保管，十分注意公文的保密。商朝更加注重文书档案的收藏与管理。设立守藏史一职，专门负责保管政府公务文书和典册；并且将甲骨公文收贮于王室的宗庙、社稷，由于这些专门的场所都有人严加守护，一般臣民不准进入，所以，保存于此处的档案很安全，不易流散和外传，很好地起到了保密的作用，从这里可以看到古代公文保密制度的雏形。周朝则继承商朝传统，将文书正本收藏于天府一我国历史上最早的中央档案机构，并派“守藏史”专门负责与守护。周朝为了公文的保密与辨别真伪，还创立了公文的封泥及用印制度。周王、国君及卿大夫在发出的公文上用印以证实其真实，在捆扣公文竹简的绳子打结处粘上泥块，以防伪造或泄密另外，西周时，还创制了用金属封缄的匮子，称“金藤之匮”，用来收藏一些最重要、最机密的档案，这也成为以后历代重要机密档案的收藏之所。春秋时期，各国国君和卿大夫在文书上用玺印封缄以示慎重，防止传递时泄密，已成为惯例。并且，在文书传递过程中已使用“封泥”的方法。

秦朝的保密制度以法律的形式予以规定，以刑法的手段强制执行和遵守。为了保证文书安全、迅速、及时地送达目的地，朝廷选派专门人员传递特别重要的或机密文书，如军事命令、报告等，而且“所载传到军，县勿夺。夺中卒传，令、尉赀各二甲”(《佚名律》)这一方面表明统治者对保密制度的高度重视，另一方面也说明了秦朝的公文保密制度已初步成型。到了汉代，公文注意保密，出现了公文密级，对于机密文书即封事、合檄、飞檄，都由专人另行封送。另外，汉代统治者也认识到保密的重要性。如汉明帝刘庄曾对重操机要的尚书官员说“机事不密则成害”，所以，汉代任用机要人员很强调身份，即应是“士子”，因为“士子”更忠于封建地主阶级不会轻易泄密。

保密制度发展到唐代，唐王朝在借鉴历代公文保密的经验与教训的基础上，形成了一套比较完善的公文保密制度。第一，表现在盗窃文书的处罚条律上。据《唐律疏议•卷十九•贼盗律》中规定“诸盗制书者，徒二年。官文书，杖一百；重害文书，加一等；纸券，又加一等。”第二，表现在私拆公文的处罚条律上。据《唐律疏议•卷二十七•杂律》中所记载，“诸私发官文书印封视书者，杖六十；制书杖八十；若密事，各依漏泄坐减二等。即误发，视者各减二等；不视者不坐。”严厉、细密繁多的刑法条律为唐代的公文保密制度提供了保障，它使公文在保密这个环节上有章可循、有法可依，强制各级各类秘书人员遵守，有助于提高秘书人员的责任心，避免差错，从而保证了公文的安全。唐朝的保密制度对后世产生了深远的影响，宋元明清等朝代沿用并发展。

宋朝边关战事繁多，辽、金、元先后攻击，千方百计大量搜集宋朝情报，为此宋朝对公文保密制度作了更加严格的规定。首先，对失密、泄密行为的处罚规定。例如，“诸举人程文辄雕印者，杖八十，事及敌情者，流三千里”。“诸狱四案款不连粘或不印缝者，各徒一年。有情弊者，以盗论。即藏匿弃毁拆换应架阁文书有情弊者准此”（《庆元条法事类》）。其次，实行印行制度。主要规定禁榜示和严雕印。据《庆元条法事类》等史籍记载，宋朝规定边防要事应当“密行下则不得榜示”；宋朝还规定对有关边防政治、军事及时事的公文要严加控制，禁止复印，以免外传泄漏情报，并制定

了一系列严格的处罚条律，宋朝规定：“凡雕印御书、本朝会要、边机时政文书者，杖八十；凡雕印及盗印律、敕、令者，各杖一百；凡佚所掌管的文书，杖一百；凡以制书、官文书质当财物者，与受质当者各杖一百；凡藏匿、毁弃、拆换文书者，徒一年；盗窃文书者，徒三年。宋朝各种保密制度的制定和完善，对保守秘密，防止泄密起到了较好的作用。

元代保密制度借鉴唐宋模式，基本沿袭宋代，也很严格。如规定不准将文书带回家中，如发现有盗窃文书者或擅自改动文书年月字迹者，要受杖刑或答刑。明代，产生了有内阁直达皇帝的机密文书“揭贴”，而且随着中央集权的加强，根据实际需要，不断增补保密条律，从而逐步实现了制度化。对失窃密的处罚条律，《明律集解》卷三规定，“凡闻知朝廷及统兵将军，调兵讨袭外蕃及收捕反逆贼机密大事，而辄漏泄于敌人者，斩。若边将报到军情重事，而漏泄者，杖一百，徒三年。”“若近侍官员漏泄机密重事予人者，斩。常事，杖一百。罢职，不叙。”朝廷还规定：“密旨”、“密疏”，必须在御前密封和开拆。另外，在《明律•吏律•职制》中还规定：“诸衙门官吏，若与内官及近侍人员互相交结，泄漏事情，夤缘作弊，而扶同奏启者，皆斩妻、子，流二千里。”

清代的公文保密制度集历代之大成，臻于完备，形成了适应封建制度特别是皇权高度集中需要的系统、详备的一套保密制度，创设了“实封进奏”、“廷寄”等文书保密方法，其中最具代表性的是雍正时建立的密折制度。密奏，亦称密折，它是只有指定的官员才有权上呈，并由皇帝亲自启封、阅看、批复的绝密奏折。密折具有拟写简便、行文迅速、高度保密等特点，其中尤以保密为其核心所在。清代公文保密制度还体现在清朝机要机构的严格的保密纪律上。军机处作为机要核心机关，所办之事，多属朝廷的核心机密，对保密更为重视。嘉庆帝曾严令：“军机处为办理枢务、承写密旨之地，以严密为要，军机大臣传述朕旨，令章京缮写，均不应有泄漏。”并且制定了周密、繁细、严格的保密纪律。如“机密公文，指定一、二章京承办，誊清后密封呈递，由军机大臣用印密封后交兵部发出，底稿押封存记待事毕后才许拆封登档，其间如有泄漏，缮写的章京要受严厉处罚”；军机处办公地点，专派监察御史值班看守，严禁无关人员进入等等。此外，内阁也是机要之地，不许闲杂人员擅入。顺治二年(1645年)就规定，内阁发出的密件，由六科相应部门登记编号，原封送有关部，该部办理完毕后，密封送还。除以上几点之外，清朝政府在公文的撰制、传递、收办和封制等各个环节中，也都规定了严厉的保密制度。

二、历代公文保密的制度涉及许多领域

一是在公文制作中采用公文用印制度。魏晋之前的简牍文书，它由多片竹简或木片组成，用绳系连，其封页称为“检”，在“检”之结绳处糊上一块粘泥，在粘泥上加盖印章，显出印文，粘泥干后很坚硬，这种用印法称为“封泥”，也称“泥封”。加盖封泥的文书就叫做“玺书”。若没有这种封泥印章，则公文不能生效。正如马端临说：“无玺书，则九重之号令不能达之于四海；无印章，则有司之文不能行之于所属。”(《文献通考•王礼考》)这种公文用印制度就保证了公文的有效性和机密性，可以防止公文被伪造、篡改或泄密。

二是在公文的传递中采取的必要的保密措施。春秋战国时期，为使机要文书传递安全保密，采取了一项重要措施：上下官署传递公务文牍，均须用官印予以“封泥”，即在传递前，将公文装入特制的匣子(或布袋、竹筒)内，匣外面用绳捆绑，于绳子打结处或开口处，皆填进胶泥，盖上官印缄口，交邮驿部门传递。而晋以后的纸质文书，则用专门的封皮折角密封，并于封皮两端加盖印章或署上姓名，以此来防止公文泄密。秦朝制定了具体、详细的公文传递制度，对特别重要或机密文书，在传递中选派专门