从国家社会保障走向社会保障全球治理的制度分析

从国家社会保障走向社会保障全球治理的制度分析

作者：李俊

来源：《商业时代》2011年第12期

内容摘要：在全球化的背景下，生产要素跨越国界流动，使得产生于经济全国化背景下的国家社会保障制度面临着越来越大的挑战，需要国际层面的制度安排来建立社会保障领域的国际秩序。但是由于外部性和搭便车、缺乏权威性的实施制度变迁的主体、变革成本高等因素的影响导致社会保障全球治理制度供给不足。本文从新制度经济学及博弈论的相关理论出发，对全球化背景下国家社会保障制度的困境以及社会保障领域国际无秩序的原因进行了系统分析，做出了新的阐释，并就如何走向社会保障全球治理提出了相应的对策。

关键词：社会保障全球治理制度

随着经济和社会的发展，商品、资金、人员等生产要素在各国之间流动日益加快，各国之间的经济活动联系日益紧密，地球已变成了“地球村”。在这样的趋势之下，不管人们是否承认，全球化已成为一个不可逆转的过程。而全球化导致国家的“经济疆界”逐渐模糊，生产要素跨越国界，在世界的范围内流动，使得产生于经济全国化背景下的国家社会保障制度面临着越来越大的挑战，需要国际层面的制度安排来建立社会保障领域的国际秩序。本文应用制度经济学的理论，对全球化背景下国家社会保障制度面临的困境以及社会保障领域的国际无秩序作出了全新的阐述。

制度非均衡：全球化背景下国家社会保障制度面临的困境

制度非均衡是人们对现存制度的一种不满意或不满足，想要改变而又尚未改变的状态。制度非均衡有两个要点：一是人们对现存制度不满意或不满足；二是人们想要改变制度但制度尚未改变。所以出现对现存制度的不满意或不满足，是由于现行制度安排和制度结构的净效益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，也就出现了新的赢利机会，这时就会产生新的潜在的制度需求和潜在的制度供给，并造成潜在的制度需求大于实际制度需求，潜在的制度供给大于实际制度供给。人们为了捕捉这种新的赢利机会，就会力图改变原来的制度安排和制度结构，选择和建立一种新的更有效的制度。另外，潜在的制度需求虽然能够变成现实的制度需求，但由于种种因素的制约，潜在的制度供给却不能变成现实的制度供给，因而出现“想要改变而尚未改变”的非均衡状态（张曙光，2009）。

（一）现行社会保障制度本质是国家社会保障制度

现代的社会保障制度产生于经济全国化的时代（周弘，2002）。随着工业化的发展、市场的扩大、交通工具的改进，生产要素冲破城邦、地区的限制，在更广阔的国家疆域内流动，个人面临的生、老、病、死、伤残、失业等社会风险被放大，使得个人很难独立承担；而人口的迁移、传统大家庭的衰落、人们独立意识的增强等又使得传统的家庭保障功能逐渐地弱化，这样需要新的主体来代替家庭给人们提供保障。而国家由于具有权威性、对资源强有力的控制等优势，顺理成章地扮演了“慈父”的角色，各国纷纷建立现代社会保障制度，在全国范围内分散风险，给国民以生活的保障。所以说现行社会保障制度是经济全国化的产物，本质是以国家为供给主体的社会保障制度，即国家社会保障制度。

（二）全球化背景下国家社会保障制度面临的困境

在全球化的背景下，生产要素跨越国界，在世界的范围内流动，而产生于经济全国化背景下的国家社会保障制度，由于只能在相互独立的国家疆域范围内进行组织动员，因而面临着越来越大的困境，体现在以下方面：

1.社会保障面临收支失衡的困境。一是税基的相对减少导致社会保障面临收入缩减的压力。社会保障制度本身的建立和稳健发展，需要收支的长短期平衡。而税收（或社会保障缴费）是社会保障收入的最主要来源。在全球化的背景下，跨国公司成为国际贸易的决定性主体，跨国公司的贸易额已经占据全球贸易额的80%以上，我国出口贸易增量的62%是由外资企业引起的。通过内部交易，跨国公司就可以操纵交易的价格，为自己谋利，即通过操纵内部交易商品的价格，使在高税收国家的子公司账面亏损，低税收国家或无公司税国家的子公司账面盈利，这样跨国公司减少了税收支出，相关国家面临着税收的损失。为此，一些国家采取罚款、严格的保证措施等防止跨国公司将盈利转移到他国以逃税，但这可能导致投资流向海外。

另有一些国家为吸引外资，采用税收减免、财政补贴等方式，使得国家的税收流失。现代社会各国都充分认识到资本对一国经济的重要推动作用，而资本已跨越国界，在国际范围内寻找投资机会，于是各国为吸引投资而展开竞赛。而税收的削减是争取投资一种方式，这样最终导致国家税收的减少。

二是社会保障面临支出扩大的压力。对许多发展中国家而言，由于历史原因，在激烈的全球竞争中处于劣势地位，经济停滞、失业人数急剧增加，从而对社会保障的需求也大幅增加。而在发达国家，由于较高的人工成本，导致传统产业向国外的转移，工人面临着机器和发展中国家工人的双重竞争。一些发达国家，由于降低人工成本的阻力较大，对劳动的需求相对下降，导致失业率的攀升。而且，全球化使得各国之间的联系增强，一国经济危机导致他国甚至全球陷入危机的风险、国际游资投机行为引发金融危机的风险等在增大。如2007年起源于美国的次贷危机迅速演变为全球金融危机，至今全球仍未走出衰退。据国际劳工组织数据显示，2009年全球失业人数接近2.12亿，全球失业率达到6.6%。为了应对扩大的风险，帮助竞争失利者或牺牲者，维护社会安全，各国社会保障面临着巨大的增加支出压力。

2.民族国家政策选择受限给社会保障带来更大的压力。在封闭经济下，各国可以相机抉择地采取财政政策、货币政策来刺激经济，从而增加产出、减少失业、维护稳定。而在开放经济下，政策的效果受到影响，从而给社会保障带来更大的压力。蒙代尔—弗莱明模型说明了在资本完全流动情况下，一国如果实行的是浮动汇率制度，那么该国实行财政政策无效；在资本完全流动情况下，一国如果实行的是固定汇率制度，那么该国实行货币政策无效。保罗·克鲁德曼提出了在开放经济下政策选择的“三元悖论”，即本国货币政策的独立性、汇率的稳定性、资本的完全流动性不能同时实现，最多只能同时满足两个目标，而放弃另外一个目标。

另一方面，国际组织或区域性组织的一些规定限制了各国政策的选择。如根据《欧洲联盟条约》即《马斯特里赫特条约》，欧盟国家加入欧元区必须达到的重要标准是：区内各国都必须将财政赤字控制在GDP的3%以下，并且把降低财政赤字作为目标；同时，各成员国必须将国债/GDP占比保持在60%以下。由于社会保障支出占发达国家财政支出的绝大部分，对许多欧盟国家而言，要达到这样的要求，就必然要大幅减少包括社会保障在内的社会支出。

3.社会保障水平面临下行的压力。由于社会保障缴费是劳动力成本的一部分，所以一国产品的竞争力和国民享受的社会保障水平存在着联系。在全球化的背景下，竞争加剧，各国为了经济发展争相吸引和留住国际投资，一些国家甚至可能采取社会倾销方式，如降低社会保障待遇水平，缩短社会保障享受期限，减轻境内企业社会责任等来维持劳动力价格廉价的竞争优势，与其他国家争夺外国投资。而且由于国际竞争力是相对的概念，即使那些社会保障水平相对较低的国家，由于其他国家的工资水平可能更低、工作条件可能更差、社会保障制度可能更不完善，受其影响而被迫降低社会保障待遇。因此，全球化可能会引发国家因担心丧失资本投资吸引力而竞相降低福利的竞赛，从而全球社会保障水平有下行的压力。

在全球化背景下，国家社会保障制度面临着种种困境，说明随着外部条件的变化，现有国家社会保障制度已不是可选择的制度集合中的最优制度，产生制度的非均衡，需要新的制度安排的出现。

制度供给不足：社会保障全球治理制度变迁的困境

（一）社会保障全球治理的制度需求增长

在全球化的背景下，随着商品、资本、劳动等生产要素跨越国界，单纯的国家社会保障制度已不能满足现实的需要，必然涉及到各国社会保障的协调、跨国界流动人员社会保障接续、防止社会倾销带来全球福利恶性竞争等一系列的问题，产生在国际层面治理社会保障的需求。正如囚徒的困境反映了个人理性和集体理性的冲突一样，在没有社会保障国际层面的机制的情