秸秆焚烧污染治理的政策工具选择_马涛

35ENVIRONMENTAL PROTECTION 2012.18秸秆焚烧污染治理的政策工具选择■ 文 / 马涛2012年6月初，江苏、安徽、湖北等地出现灰霾天气，空气污染为近年来最为严重的一次。

各地环保部门均将此现象与大范围焚烧秸秆联系起来。

环保部6月11日发布的全国秸秆焚烧遥感监测结果发现，安徽、河北、河南、江苏等省的秸秆焚烧火点达503个。

其实，由秸秆焚烧带来的空气污染问题多年前就已在多地出现，北京、上海、南京等大城市多次遭受周边地区秸秆燃烧引起的严重空气污染。

国家和地方政府已经采取多种措施来进行控制，特别是在北京奥运会和上海世博会期间都实行了极其严格的禁烧措施，但由于缺乏长效机制，近年来秸秆焚烧污染越发严重，其带来的污染问题也越来越受到重视。

秸秆禁烧陷入管理困境禁烧的行政成本过大为遏制焚烧秸秆对周边地域造成空气污染和交通安全隐患，各级政府都划定秸秆禁烧区，发布禁烧秸秆的禁令。

但操作中监管难度甚大，农民都在想方设法逃避禁烧秸秆命令的约束。

在禁烧期间，一些地区政府甚至实行目标管理责任制，派出大批乡镇干部到农村大田蹲点，日夜看守、设防，产生了巨大的行政成本。

在遇到重大活动时期更是如此。

2010年上海世博会期间，上海市政府专门发布了《关于世博会期间禁止秸秆露天焚烧的通告》，制定了《2010年上海世博会期间秸秆禁烧工作方案》，并实施了长三角地区联防联控制度，划定严格禁止焚烧秸秆的区域，依靠卫星遥感技术对秸秆焚烧实施监测，耗费了大量的人力、物力。

但是，长期以来在秸秆禁烧管理制度上一直没有形成长效机制。

管理缺少足够的法律依据多年来，农村秸秆焚烧工作主要是通过有关部门下发通知的形式用行政推进的办法来实施，缺少法律上的依据。

最早是1998年，由农业部、财政部、交通部、原国家环保总局、国家民用航空总局5部委下发了《关于严禁焚烧秸秆保护生态环境的通知》，强调夏收季节要杜绝机场、高速公路及城镇附近郊区的秸秆焚烧。

1999年，原国家环保总局等6部委又联合发布了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》，要求各级环境保护行政主管部门会同农业等有关部门负责秸秆禁烧的监督管理工作，禁止在机场、交通干线、高压输电线路附近和省辖市（地）级人民政府划定的区域内焚烧秸秆。

此后有关部门又多次印发了关于做好秸秆禁烧工作的通知。

而对于秸秆禁烧的法律规定则只出现于2000年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）中，在第四十一条中规定在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府规定的区域禁止露天焚烧秸秆。

而实际管理工作中遇到的问题是，农民焚烧秸秆的区域绝大部分不是在《大气污染防治法》中规定的范围。

因此实施全面的农村秸秆焚烧实际上缺乏法律依据。

执法难度大，惩罚力度小《中华人民共和国大气污染防治法》第五十七条规定，违反规定露天焚烧秸秆的将由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款。

但是在执法过程中往往由于违法对象多而法不责众，且因处罚力度低，不足以对秸秆焚烧者产生足够威慑力。

责任部门多，管理复杂在禁烧秸秆的责任分担上，由于没有明确的说法，因此不可避免地出现了管理混乱的情况。

农业部门负责作物收割的技术指导和综合利用，消防部门只管事后灭火，环保部门管堵不管疏，只能治标不能治本。

这种分秸秆焚烧背后隐藏着复杂的社会经济原因，同当前农村生活方式、生产方式的改变以及劳动力转移有很大关系。

秸秆资源化利用的全面推进存在诸多困难。

对于政府来说，治理秸秆焚烧的污染问题要广拓思路，不能过于依靠“命令控制式工具”，更要重视“经济激励型工具”，探索性地尝试“自愿型工具”。

观点观察思考DOI:10.14026/ki.0253-9705.2012.18.005观点36工合作机制往往造成管理的复杂化。

在现实生活中，群众在遭受此类空气污染时往往去问责环保部门不作为，其实这是对秸秆处置问题的复杂性和复杂管理体制不了解而产生的一种误解。

秸秆焚烧背后复杂的社会经济背景焚烧是农民降低成本的“理性”选择大气环境具有公共物品性质，容易产生“搭便车”现象。

农民焚烧秸秆具有转嫁成本、逃避责任的经济动因。

近年来，由于农村大批青壮年进城务工、经商，农忙时农村劳动力以妇女、老人为主，要将机械收割后的秸秆捆扎搬运离田心有余而力不足，只得就地焚烧。

此外，农作物上熟收获到下熟播种相隔的时间太短。

在多熟制地区，抢收、抢种一直是头等大事。

在农村劳动力减少的今天，焚烧秸秆清除杂草，抢时间播种，是最省力最有效的办法。

当前劳动力成本增高已成为秸秆处置成本居高不下的主要原因。

若不考虑劳动力机会成本，其他新型的秸秆处置方法，如沤肥还田、发展沼气等，会给农户带来经济效益。

而一旦考虑该项成本，这些处置方法就立刻变得不经济了。

此外，运输成本的增加也是农民作为“经济人”选择就地焚烧秸秆的又一原因。

农村生产和生活方式的改变减少了秸秆需求过去秸秆在农村的主要用途是作为饲料、燃料和肥料，但现在发生了巨大变化。

随着农村生产方式的转变，拖拉机、收割机等农业机械代替了耕牛，很少有秸秆靠牲畜过腹还田。

农村生活方式也发生了巨大变化，很多农户做饭依靠液化气和电，很少再将秸秆作为燃料。

此外，化学肥料对农家肥的替代也使得秸秆成为不少农户的累赘。

在中国广大农村区域，过去的建筑材料主要来自小土窑。

随着禁止农村小土窑政策的出台，这一用途也被堵住了去路。

从多个方面来看，农村对秸秆的需求量大大减少。

农民在处置方式上存在认识偏差不少农民认为焚烧秸秆能给土壤带来富含钾元素的草木灰肥料，能杀死虫卵抑制病虫害，能清除农田中的野草，从而保留着烧荒的习俗。

但这些习惯实际上存在着认识上的偏差。

很多实验表明秸秆焚烧并不如想象中能产生那么多益处。

尽管秸秆焚烧可消灭部分杂草，但必须与喷施除草剂相结合才能取得好的效果；麦秸焚烧处理蚜虫、玉米螟等病虫害的发生率低于秸秆还田处理，但毛毛虫、黑粉病等病虫害的发生率却要高于秸秆还田。

因此，政府在这方面加强科学知识的宣传十分必要。

秸秆资源化利用的障碍秸秆资源化利用方式多，但成本高按照《可再生能源法》的规定，秸秆连同农林牧业生产中产生的其他废弃物质属于可再生能源中的生物质能源。

就技术上而言，秸秆的资源化利用不存在太大障碍，已经开发了多种资源化利用方式，如还田做肥料、加工成饲料、栽培食用菌、制沼气、作编织材料、燃烧发电等。

很多地方都开展了秸秆综合处理的示范项目，但这些项目普遍面临成本高、规模小、效益低的情况。

据统计，我国目前已有100多个县市在兴建或筹建15兆瓦以上的大型秸秆直燃（气化）发电厂，但由于投资规模过大、回收期长，不少项目运转并不顺畅。

秸秆机械粉碎还田的推广存在障碍在作物收割的同时实施秸秆机械粉碎还田是一种有效的保护性耕作技术，也是很多地方都在大力推行的秸秆处置方式。

但由于增加了作业负荷而在实际操作中不能得到很好的执行，收割后田间残留的秸秆仍然过长。

农民为了减少对下茬作物耕种带来的麻烦，只得将秸秆放在高茬上进行焚烧。

政府解决秸秆处置问题的政策工具建议政策工具经历了传统的“命令控制型”政府管制工具、基于市场的激励型工具、自愿性环境协议工具的演变过程。

多年的经验表明，环境政策的制定并不是在几种工具之间进行简单的选择，而是要综合考虑效率、公平、行政成本等。

一个更有建设性的政策选择方法是从选择单一的政策工具走向政策工具的组合。

对传统的“命令控制型工具”进行反思“命令与控制型工具”一般是政府选择法律或者行政的方法制定环境质量标准，限制或者禁止污染。

我国政府过去对农作物秸秆的管理，过于注重“命令控制型工具”，采用直接管制加上严格的监督和执法，将禁烧作为处理问题的主要方式。

如各级政府发布秸秆禁烧的通告，要求在特定区域禁止露天焚烧秸秆，对违反通告规定焚烧秸秆的处以罚款。

对焚烧秸秆造成火灾事故，导致财产重大损失或者人身伤亡的，还将依法追究有关责任人的责任。

市县、乡镇、行政村、自然村之间层层签订禁止焚烧秸秆的责任状。

麦收期间组织大量行政人员下乡到田间地头监管，严防死守。

有些地区还推出了秸秆禁烧的观察思考37ENVIRONMENTAL PROTECTION 2012.18“网格化管理”模式，工作人员实行24小时驻守、巡查和值班制度，确保不发生秸秆焚烧现象。

但是总的来说实施效果并不好，行政成本过高，乡镇干部意见很大。

由于没有从根本上提供有效的秸秆综合利用技术方案，未能消除农民焚烧秸秆的经济动机，只靠强硬的命令式管理最终只会形成“禁而不止”的局面。

在焚烧秸秆的问题上，各级管理部门应该认识到疏堵结合的重要性。

在以“堵”为保障的同时，只有想办法“疏”，让农民看到不烧的好处，增加其焚烧秸秆的机会成本，才能使农民自觉纠正焚烧秸秆的行为，从根本上解决农村秸秆处置问题。

重视“经济激励型工具”，推进秸秆的综合利用秸秆禁烧难题表面上是“市场失灵”问题，本质上则是一个社会治理困境。

长期以来，政府在秸秆禁烧上存在两个误区：一是过度依赖行政手段。

“禁烧令”耗费了巨大的行政资源。

二是不善运用经济手段和市场化的方式。

如前文分析，焚烧秸秆背后存在复杂的社会经济原因，最终还是要靠市场的法则去解决，关键是要将秸秆作为资源纳入经济体系，推进其综合利用。

在这方面，各级政府和相关部门的重视程度越来越高。

2008年，国务院办公厅印发了《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》，提出要加快木材节约代用，积极推进农作物秸秆综合利用。

随后财政部出台了《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》。

2011年11月，国家发改委、农业部、财政部印发了《“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案的通知》，以加快推进农作物秸秆综合利用，力争到2015年秸秆综合利用率达到80%以上。

各省市也相继出台了关于推进农作物秸秆综合利用的实施意见。

这些文件中都提到了“市场导向”的原则，建议发挥市场配置资源的作用，建立长效管理机制，促进秸秆的资源化和商品化利用。

当前我国已实施的秸秆综合利用方式主要包括以下几类。

一是在种植业和养殖业开展综合利用，如秸秆还田、生产饲料和培育食用菌等。

二是开展能源化利用，发展沼气、燃料乙醇等。

三是开发各种加工原料，如纸浆、板材、包装材料、编织材料等。

我国的秸秆综合利用率已经超过70%，年利用量超过5亿吨。

秸秆的用途也在不断拓展，已经覆盖到了肥料、饲料和工业原料等；已由过去的农业领域逐步拓展到工业和能源等领域，并且取得了丰硕的环境效益、经济效益和社会效益。

仅2010年我国的秸秆利用就相当于节约粮食5000万吨，节约标煤6000万吨。

从各种情况来看，我国秸秆资源化利用的条件已经基本具备，关键是需要市场之手的有力推动，以促进秸秆综合利用产业的健康发展。

市场化途径是解决秸秆问题的必由之路。