中国社会保障制度优化路径的选择

制度设计的基本原则 ， 取 消 个 人 账 户， 并 入 统 筹 基 金， 以提 ［ ８］ 高对住院治疗的保障 能 力 。 针 对 取 消 个 人 账 户 的 实 施 措 经 过 一 段 过 渡 期 后， 再完 施， 应逐渐弱化个人账户 的 功 能 ， ［ ９］ 全取消个人账户 。 本文认为 ， 逐步取消个人账户 ， 有助于 后续的国民健康保险制度改革 ， 使医疗保险待遇统一 。 （ ） 在整合 现 有 公 费 医 疗 制 度 、 企业职工医疗保险制 ２ 度、 城 镇 居 民 医 疗 保 险 制 度、 新型农村合作医疗制度的基 １ ０］ ， 础上 ， 借 鉴 德 国 等 国 家 的 经 验［ 进行国民健康保险制度 改革 。 对所有参保 人 按 照 经 济 收 入 的 固 定 比 例 征 缴 。 这 一 改革 意 味 着 收 入 越 高 缴 税 越 多 ， 与 健 康 状 况 和 风 险 无 关。 而享受的医疗保 险 服 务 则 不 以 缴 纳 保 险 费 的 高 低 而 有 区 别， 即 投 保 人 享 受 的 医 疗 保 险 待 遇 统 一 和 服 务 水 平 一 致。 从而 使 得 健 康 人 与 患 病 者 、 高 风 险 者 与 低 风 险 者 之 间、 单 身者 与 有 家 庭 者 之 间 、 年 轻 人 与 年 老 者 之 间、 高收入者与 低收入者 、 高保费与低保费 收 入 的 基 金 组 织 之 间 进 行 共 济 互助 ， 从而充分体现社会医疗保险的公平性 。 二、 以社会服务为基础 ， 促进社会保障体系的升级 １．社会服务是社会保障制度的基础 发达国家和地区的经 验 表 明 ， 以社会保险为基本内容 的社会保障主要关注的是 国 家 与 劳 动 力 市 场 的 关 系 ， 关注 的是劳动力 市 场 正 规 劳 动 者 的 收 入 补 偿 和 经 济 福 利 。 在 福利国家发展的早期阶段 ， 社会政策的重点是各类社会保 险和各种收入维持项目 。 随 着 福 利 国 家 的 发 展 ， 社会服务 的内容日益增加 ， 高水平和 高 质 量 的 社 会 服 务 已 成 为 当 代 福利国家的一个最突出的 特 征 ， 以收入保障为基本内容的 经济福利和以社 会 需 要 为 导 向 的 社 会 服 务 是 当 代 社 会 保 ［ １ １］ 障的两大基本内容 。 改革开放以 来 ， 为 了 配 合 市 场 经 济 体 制 的 建 立， 我国 重点发展了 以 社 会 保 险 为 核 心 内 容 的 社 会 保 障 。 同 时 明 确提出我国社会保障体系是 “ 以 社 会 保 险、 社 会 救 助、 社会 福利为基础 ， 以基本养老 、 基 本 医 疗、 最低生活保障制度为 ， 重点 ， 以慈善事业 、 商业保 险 为 补 充 ” 由 此， 可以看到社会 服务的基 础 性 作 用 还 没 有 得 到 足 够 的 重 视 ， 社会服务缺 乏、 社 会 服 务 覆 盖 面 小 等 问 题， 已不能适应我国社会保障 多层次发展的需要 。 近年来 ， 在我 国 服 务 型 政 府 的 建 设 中 ， 基本公共服务 被放在重要的位置 ， 提供基 本 公 共 服 务 已 作 为 政 府 的 主 要 职能之一 ， 并提出“ ２ ０年基本公共服务均等化总体实 ０ ２ 。 社会服务 作 为 公 共 服 务 的 一 个 组 成 部 分 ， 现” 主要是面 向全 体 国 民 提 供 形 式 多 样 的 社 会 服 务 ， 如 养 老 服 务、 医疗 服务 、 救助服务等等 ， 所以 ， 基本公共服务均等化可以推动 ［ １ ２］ 社会服务成为我国社会保障体系的基础 。 实现 “ 老有颐养 ” ２．社会养老服务要坚持公益性 ， 、 我国是世 界 上 老 龄 化 发 展 速 度 最 快 规 模 最 大 的 国 家， 特 别 是 近 年 来 养 老 服 务 需 求 迅 速 增 加， 社会养老服务 重要性日益 突 显 。 社 会 养 老 服 务 主 要 包 括 基 本 养 老 服 务 （ 、 福利性养老服务 ） 非营利 性 养 老 服 务 和 营 利 性 养 老 服 务 三大类 。 其中 ， 基 本 养 老 服 务、 非营利性养老服务是基本
社会保障制度是现代 国 家 一 项 重 要 的 社 会 经 济 制 度 。 随着计划经济体制向市场经济体制的转 改革开放 以 来 ， 变， 我 国 实 现 了 由 政 府 和 企 业 保 障 转 向 社 会 保 障、 由职工 保障扩展到 城 乡 全 体 居 民 保 障 的 重 大 变 革 。 在 这 一 转 变 ， 中， 主要任务是 “ 制 度 补 缺” 优先解决了农村社会保障制 度短板的问题 ， 这标志着我国 社 会 保 障 制 度 发 展 从 “ 无” 已 经进入到 “ 有” 的阶段 。 中国社会保障进入到具有决定性意义的 ３ 年开始 ， ２ ０ １ 全面发展阶段 ， 即从 “ 有” 如何到“ 优” 的 新 发 展 阶 段。这 一 阶段 将 面 临 许 多 挑 战 ， 即 增 强 公 平 性、 适应流动性和保证 可持续性 ， 对 此 逐 步 形 成 共 识， 并 上 升 为 国 家 改 革 战 略。 社会保障制度优 化 的 目 标 在 国 家 全 面 深 化 改 革 中 被 定 位 ， 为“ 更加公平可持续的社会 保 障 制 度 ” 也正是在这个意义 上， 社会保障的制度优化问 题 无 疑 具 有 全 局 性 的 影 响 和 作 用 。 但理论界和实际部门 在 推 进 和 实 施 路 径 的 选 择 上 ， 存 — —优 化 在着明显分 歧 和 争 论 。 因 此 ， 本文从“ 优 化 目 标— 路径 ” 这一整体性分析视 角 出 发 ， 对 社 会 保 障 项 目、 社会保 障体系 、 社会保障筹资和社 会 保 障 行 政 管 理 等 关 键 制 度 进 行优化分析 ， 从而提出 “ 四位一体 ” 的优化路径 。 一、 以社会保 障 国 民 待 遇 的 理 念 ， 实现社会保障项目 的整合 保基本 ” 的主要体现 １．社会保障国民待遇是 “ “ 国民待遇 ” 原是指在民事权利方面一个国家给予在 其国境内 的 外 国 公 民 和 企 业 与 其 国 内 公 民 、 企业同等待 “ 遇， 而非政治 方 面 的 待 遇 。 近 年 来 ， 国 民 待 遇” 又开始被 运用于研究一国内部的社 会 领 域 ， 在同一个国家或地区范
［ ２］ 社会养老保险制度呈现出 “ 碎片化 ” 的状态 。 随着 ２ ４年 ０ １
新型农村社会养 老 保 险 制 度 和 城 镇 居 民 社 会 养 老 保 险 制 度的并轨 ， 开始建立全国统 一 的 城 乡 居 民 基 本 养 老 保 险 制 度， 出 现 机 关 事 业 单 位 退 休 养 老 制 度、 企业职工基本养老 保险制度和城乡居民基本 养 老 保 险 制 度 并 存 的 现 象 ， 这些 养老 制 度 在 筹 资 、 标 准 和 给 付 等 方 面 的 不 同， 造成了养老 待遇水平差 距 较 大 。 特 别 是 机 关 事 业 单 位 的 退 休 工 资 由 国家 财 政 负 担 ， 个 人 不 用 缴 费， 退休金水平以退休前工资 为基础 ， 以工龄长短为计 发 依 据 。 而 其 他 类 型 的 养 老 保 险 制度 中 ， 如 企 业 实 施 社 会 统 筹 与 个 人 账 户 相 结 合， 通过单 位和个人缴费来筹资 ， 基本 养 老 金 由 基 础 养 老 金 和 个 人 账
［ １］ 实现 。
解决社会养老保险的 ２．实施国民基础年金制度改革 ， “ 碎片化 ” （ ） 在我国 社 会 养 老 保 险 制 度 中 ， 由于针对不同群体 １ 的多种养老保险制度并存 ， 不同养老保险制度之间相互独 立， 同 一 养 老 保 险 制 度 下 不 同 地 区 之 间 相 互 割 裂， 使我国
围内 ， 其国民所 能 够 平 等 和 共 同 享 有 的 政 治 、 经 济、 科 技、 文化 、 教育 、 医 疗 卫 生 等 方 面 的 权 利 和 待 遇。 国 民 待 遇 体 现了公平 原 则 ， 即每个公民应该享有公平的国民权益和 保障 。 作为社会权利的重要 内 容 和 基 本 形 式 ， 社会保障的国 民待遇是指国民所能够平 等 和 共 同 享 有 的 社 会 保 障 权 利 。 因此 ， 随 着 覆 盖 城 乡 居 民 的 社 会 保 障 体 系 框 架 基 本 形 成， 保障主体国 民 待 遇 和 保 障 内 容 国 民 待 遇 基 本 解 决 。 目 前 社会 保 障 国 民 待 遇 实 现 的 关 键 是 基 础 性 国 民 待 遇 的
［ ［ ［ ３］ ４］ ５］ 实证的研究进一步表 明 ， 用没有得到体现等等问题 。 个人 账 户 对 医 疗 消 费 的 控 制 作 用 较 弱 、 积 累 作 用 有 限、 不 ［ ７］ 在 保制度的资金 统 筹 能 力 ， 取 消 个 人 账 户 是 大 势 所 趋。 医疗保险制度中引入积累 制 的 个 人 账 户 ， 不符合医疗保险
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中国社会保障制度优化路径的选择 ＊
林 闽 钢
［ 的 新 阶 段。在 国 家 全 面 深 化 改 革 中， 社会保障制度优化的目标被 摘 要 ］ 中国社会保障已全面进入到 “ 制度优 化 ” ， 定位为 “ 更加公平可持续的社会保障制度 ” 但在制度优化路 径 的 选 择 上 还 存 在 着 许 多 争 论 。 本 文 从 “ 优化 — — 优化路径 ” 这一整体性分析视角出发 ， 对我国社会保 障 项 目 、 社会保障体系、 社会保障筹资和社会 目标 — 保障行政管理等关键制度进 ［ 关键词 ］ 社会保障制度 ； 制度优化 ； 优化路径 ［ （ ） 中图分类号 ］Ｄ 文献标识码 ］Ａ ［ 文章编号 ］１ ６ ３ ２ ［ ０ ０ ６－０ ８ ６ ３ ２ ０ １ ４ ０ ７－０ ０ １ １－０ ５
４ 年第 ７ 期 总第 ３ ２ ０ １ ４ ９期
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户养老金组成 。 从实施效 果 来 看 ， 社会养老保险制度在总 体上不仅没有起 到 调 节 不 同 人 群 收 入 分 配 差 距 的 正 向 调 节作用 ， 而且对不同人群收 入 分 配 差 距 的 扩 大 起 到 了 逆 向 调节作用 。 （ ） 社会养老保险 “ 碎片 化 ” 是多年来我国社会养老保 ２ 险改革实施 “ 打 补 丁” 方 法 的 必 然 结 果。 现 行 养 老 保 险 制 度按照 “ 分类施 保 ” 的 思 路， 针 对 不 同 的 社 会 群 体， 设置相 应的 制 度 安 排 ， 这 就 导 致 了 养 老 保 险 制 度 的 多 样 性， 加之 各种制度之间的边界不清 ， 而 且 又 难 以 衔 接， 陷入了“ 碎片 化” 的困境 。 从 发 展 来 看 ， 碎片化的养老保险很容易造成 被分 割 人 群 的 路 径 依 赖 ， 结 果 是 既 无 效 率 也 不 公 平， 但是 却能 长 期 维 持 ， 长 久 下 去 会 增 加 人 们 的 挫 折 感， 影响养老 保险 本 身 有 效 性 和 可 持 续 性 发 展 能 力 ， 加 剧 社 会 不 稳 定。 因此 ， 全 面 推 进 我 国 社 会 养 老 保 险 制 度 改 革， 结束养老保 险的碎片化格局 ， 提高养老 保 险 的 公 平 性 是 制 度 优 化 的 主 要目标 。 （ ） 通过实 施 面 向 全 民 的 国 民 年 金 制 度 ， 把构建普惠 ３ 和公平的国民基 础 年 金 制 度 作 为 我 国 社 会 养 老 保 险 制 度 。 借鉴德 国 和 日 本 等 国 家 的 经 验 ， 改革的 “ 牛鼻子 ” 对机关 事业单位退休养老制度 、 企业职工基本养老保险制度和城 乡居民基本养老保险制度 ， 进行国民年金的基础年金制度 的改 革 ， 打 通 所 有 养 老 保 险 制 度 分 设 的 局 面， 通过国家税 收征 缴 ， 从 而 使 国 民 年 金 覆 盖 全 体 国 民， 实现各类养老保 险制度在国民基础年金制 度 上 的 统 一 和 统 筹 ， 体现出普惠 公平和政 府 有 限 责 任 。 国 民 基 础 年 金 在 设 计 上 按 “ 保基 本” 的原则 ， 实行现收现付 ， 基础养老金水平全国统一 。 同时 ， 确立社会养老保险制度的多层构造 。 针对几种 不同的人群和职业推行各 类 职 业 年 金 制 度 ， 如面向公职人 员的 职 业 年 金 、 面 向 企 业 员 工 的 企 业 年 金 等 等； 同时大力 发展商业养老保险 。 在操 作 方 法 上 ， 把现行养老保险中的 个人 账 户 与 统 筹 账 户 彻 底 剥 离 ， 改 企 业 缴 费 为 企 业 缴 税， 将统筹账户发展为现收现 付 的 国 民 基 础 年 金 ， 实行全国统 筹 。 将目前基本养老保险 个 人 账 户 纳 入 职 业 年 金 账 户 ， 推 进职业年金制度的实行 。 使医疗保险待遇统 ３．通过国 民 健 康 保 险 制 度 改 革 ， 一， 达到 “ 有医无类 ” （ ） 应逐步取消个 人 账 户 。 我 国 基 本 医 疗 保 险 制 度 实 １ 行社会统筹 和 个 人 账 户 相 结 合 。 设 计 初 衷 拟 通 过 社 会 统 筹和个人账户的各自作用 ， 将社会保险和储蓄保险两种模 式有机地结合起来 ， 实现 “ 横向 ” 社会共济保障和“ 纵向” 个 人自我保 障 的 有 机 结 合 ， 由此发挥社会统筹共济性的长 处， 也有利 于 发 挥 个 人 账 户 具 有 激 励 作 用 和 制 约 作 用 的 优点 。 在个人账户功能定位 上 ， 个人账户实施被认为可以遏 。 制过度的医 疗 服 务 需 求 但 后 续 的 研 究 则 从 不 同 角 度 分 别论述了个人账户存在导 致 个 人 医 疗 费 用 负 担 增 加 ， 约束 （ ） ， ， ， 作用有限 或被削弱 不 能 分 散 风 险 互 济 性 有 限 积 累 作

（ ） 国家社科基金重大项目 “ 社会服务管理体制改革与社会管理创新 ” 项目编号 ： １ ２＆Ｚ Ｄ ０ ６ ３ ＊ 基金项目 ： 作者 ： 林闽钢 ， 南京大学政府管理学院社会保障系教授 ， 南京 ２ １ ０ ０ ２ ３