国土资源形势与任务

国土资源形势与任务本讲主要回答两个问题。

第一个问题是国土资源是什么样的形势？第二个问题是在新形势下国土资源工作的主要任务是什么？在回答这两个问题之前，先来了解一下国土资源工作的主要内容，国土资源在经济社会发展中发挥哪些作用，以及近年来国土资源管理工作取得哪些成效。

一、国土资源工作的主要内容及国土资源在经济社会发展中的作用什么是国土资源?一般认为国土资源是国家主权管辖范围内全部自然资源的总称。

它主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、气候资源、生物资源、自然景观资源等。

按照1998年国务院机构改革方案，国土资源管理工作的主要职能是对土地资源、矿产资源、海洋资源调查评规划、管理、保护和合理利用。

本讲主要介绍土地资源和矿产资源两个方面。

（一）土地资源土地是民生之本、发展之基、财富之母，是人类生存和经济社会发展的重要基础。

这列举三个方面。

一个是耕地，用来种植农作物，生产粮食来养活人口，我们国家的耕地不到世界的10%，但养活了世界22%的人口，提供了85%的食物。

二是对于农民来说，土地是最基本的生产资料和最基本的生活保障。

为农民提供了40%—60%的经济收入和60%—80%的生活必需品。

三是土地的供应支持了城乡建设，保证了国家经发展的需要。

1999—2007年之间，全国共批准新增建设用地3600多万亩，其中“十五”期间，平均每年新增建设用地530万亩左右，到2006年已经增长至600多万亩，2007年比2006年虽然有所下降，但仍然达到近600万亩。

可以看出，土地资源为国家和地方重大经济项目提供了空间支撑。

2003—2007年之间，全国土地出让面积和价款都显著增长。

仅2007年出让价款就达到近12000亿元，从资金上有力地支持了国家和地方经济建设。

（二）矿产资源矿产资源是工业的“血液”和“粮食”，矿产资源在经济社会中发挥的作用可以概括为“9873”，也就是90%左右的一次性能源、80%以上的工业原材料、70%以上的农业生产资料和30%以上的生活用水都来自矿产资源。

从矿业经济与整个国民经济的关系来看，全国各类矿山企业工业总产值达到6700多亿元，从业人员近800万人，人均实现工业总产值8.41万元，在国民经济中占有重要的地位。

与此同时，我国矿产品贸易在国际贸易中也占有重要的地位，2007年矿产品进出口贸易额近5000亿美元，占当年进出口贸易总额的22.73%，其中优势资源稀土矿产品的出口，石油、铁矿石的进口是重要的元素。

二、近年来国土资源工作成效显著从前面的简要分析来看，国土资源与经济社会发展息息相关，关系到每个人的切身利益。

党中央和国务院对国土资源工作高度重视。

十五期间，在各级党委政府的共同努力下，我们的国土资源工作取得了显著成效。

党的十七大报告在总结过去五年工作当中，提到在能源资源节约和生态环境保护方面取得新进展。

取得的成效很多，这里集中介绍讲四个方面：积极参与宏观调控，资源保障能力进一步增强，资源开发利用秩序进一步好转和资源管理体制机制法制逐步完善。

（一）积极参与宏观调控，促进国民经济平稳快速发展的作用明显一是从2004年开始土地政策参与宏观调控，严把土地闸门，这是我国宏观经济重大的管理创新。

比如土地供应优先保障国家重点项目和民生项目，用地指标适当向中西部和东北地区倾斜等。

五年来，土地调控一定程度上约束了固定资产投资过快增长的势头，促进了产业结构优化升级和区域协调发展。

二是矿产资源政策参与宏观调控，这方面的工作正处于探索阶段，内容包括科学编制并严格实施矿产资源规划、实行优势矿产开采总量控制、实施国家煤炭规划矿区管理制度等。

（二）资源保障能力进一步得到增强主要是坚持开源节流并举。

一是落实最严格的耕地保护制度，耕地锐减的势头得到遏制。

五年来，全国建设用地审批共核减用地近100万亩，土地整理复垦开发补充耕地2000多万亩。

全国设立116个国家级基本农田保护示范区。

此外，一些省区市通过实施基本农田建设与耕地保护工程也产生了良好的示范效应。

二是矿产资源勘查取得重要进展。

五年来，尽管开采强度不断加大，但石油、天然气、煤炭保有储量仍然分别增长了17.3%、54%和17.4%。

铁、铜、铝、铅、锌等重要矿产保有储量也有所增加。

在西藏雅江带、西南三江、大兴安岭等重点成矿区带，在老矿山深部及外围，油气、铁、铜、铝、铅、锌等重点矿种取得一批重要发现。

（三）资源开发利用秩序进一步好转主要表现在以下几方面：一是2003年以来，开展以开发区清理为重点的土地市场治理整顿，分别核减开发区数量和规划面积约77%和74%，促进了开发区规范用地。

2二是持续推进土地执法，加强土地督察，与国务院有关部门联合开展专项行动，有效遏制了违规违法用地。

三是全面整顿规范矿产资源开发秩序，治乱、治散、治小、治本取得明显成效。

2005年以来，全国共查处无证勘查1200多起，无证采矿11万多起，越界越层开采7700多起，非法转让矿业权2100多起，依法关闭矿山近4万座，违规违法开采上升势头得到了遏制。

四是积极推进资源开发整合，全国已有2954（近３千个）个矿区编制了整合实施方案，953（近１千个）个矿区已完成整合任务，共减少矿业权8400多个，规模化、集约化开采成效明显。

2007年下半年，专门开展了全国土地执法百日行动，查出“以租代征”、擅自设区扩区、未批先用三类违规违法案件3.1万多件，涉及土地330多万亩。

通过开展百日行动，地方政府在耕地保护、土地执法监管等方面的共识程度大为提高，违规违法用地高发态势得到遏制，国土资源管理队伍特别是刚刚组建的土地督察队伍经受了锻炼，产生了积极广泛的社会影响。

（四）国土资源管理体制机制法制逐步完善1．国土资源管理体制改革力度加大省以下国土资源管理体制改革和干部管理体制改革基本到位。

基层国土所机构、编制、经费问题逐步解决。

地质调查管理体制改革取得新进展，中国地质调查局升格为副部级事业单位，国家、省两级地质勘查行业管理体系初步形成。

国有地勘单位改革发展步伐不断加快，内蒙古等地的地勘队伍改革提供了有益经验。

国家土地督察制度基本建立，“一办九局”边组建边工作，发挥了重要作用。

2.国土资源管理机制逐步完善具体包括：改革完善资源税费等经济政策，调整矿业权价款收益中央与地方的分成比例，矿山地质环境恢复治理补偿机制初步建立，建立了耕地保护目标责任制、土地违法问责制等制度，积极推进建设用地招标拍卖挂牌出让和矿业权分类出让等。

3.国土资源法制建设不断加强国务院出台了关于严格土地管理、加强土地调控、促进节约集约用地、整顿规范矿产资源开发秩序、加强地质工作等一批重要规范性文件。

对《土地管理法》进行了适宪性修改。

出台了《地质灾害防治条例》和《土地登记办法》等30多部法规规章。

开展了《土地管理法》和《矿产资源法》修改论证。

三、我国国土资源形势（一）土地资源1．土地资源的基本国情3我国土地资源的基本特点可以概括为“一多三少”，即总量多，人均土地少（尤其是人均耕地少），高质量的耕地少，可开发的后备土地资源少。

首先是总量多，我国土地总面积占世界土地总面积的7.2%，居世界第三位。

仅次于俄罗斯和加拿大之后。

截止2007年，在土地利用现状中，耕地18.26亿亩，占全国土地面积12.81%。

接近世界耕地面积的十分之一。

其次是人均土地少。

我国人均土地面积11.65亩，仅相当于世界平均水平的三分之一；我国人均耕地面积不足1.39亩，不到世界人均耕地面积的40%。

与世界主要国家比较，我国人均耕地仅相当于加拿大的1/18、俄罗斯的1/10、美国1/8、印度的1/2。

而且由于各地区人口、耕地分布的不均衡，各地区耕地资源的人均占有量也表现出很大的差异性。

全国有666个市（县）的人均耕地已经不足联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。

北京、天津、上海、浙江、福建、广东等6省市的人均耕地已经不足0.8亩。

第三个特点是土地资源质量不高，在土地资源中具备优质耕作条件的少。

在全国国土面积中，65%属于山地或丘陵，33%属于干旱地区或荒漠地区。

55%不适宜人类生活与生产。

35%受到土壤侵蚀或沙漠化影响。

全国大于25度的陡坡耕地有600多万公顷，也就是9000多万亩。

从耕作条件来看，我国大多数地区的耕地耕作条件差，存在水源缺乏、干旱退化、水土流失、污染严重等问题。

我国水资源充沛、热量充足的优质耕地仅占全国耕地的三分之一，主要分布在东南部地区，这些地区多是经济发展快、建设占地多的地方。

第四个特点就是后备资源少，严重不足。

据测算，全国耕地后备资源总潜力约为2亿亩，而这些资源60%以上分布在水源不足和水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，开发利用的制约因素很多。

我国土地开发潜力最大为1亿亩左右，土地整理潜力最大约8000万亩；土地复垦潜力近1400万亩。

但是，这仅仅是潜力，要把潜力变成现实的耕地资源，需要大量的人力、物力、财力的投入，还要经过一个漫长的过程，甚至有些潜力根本不可能变成现实的耕地资源。

另一方面，我国目前土地垦殖率12.81%，复种指数约为158%，利用程度均处于世界较高水平，进一步提高耕地资源利用程度的空间十分有限。

所以从我国土地资源的基本国情来看，形势是相当严峻的。

2．土地资源的开发利用现状从土地资源的开发利用现状看，总的说是粗放、浪费，主要表现在四个方面：一是建设用地十分粗放；二是城市土地利用结构和布局不合理，产出效率低；三4是农村空闲住宅、空心村多，人均用地还在逐年增加；四是土地违规违法用地屡禁不止。

一是建设用地十分粗放，利用效率不高。

不少地方宽马路、大广场、大校园等用地浪费现象仍然较为严重。

二是城市土地利用结构和布局不合理，产出效率低。

我国工业用地产出率非常低，不到发达国家的2%。

同时，不少大型交通设施、城市基础设施占地偏大。

农村的建设用地也存在这种情况。

三是农村空闲住宅、空心村多，农村人均用地还在逐年增加。

四是土地违规违法用地屡禁不止。

第一种形式是“以租代征”，即违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等方式非法占用农地搞非农建设。

第二是违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，突破开发区范围，擅自扩大开发区面积，有的甚至以各种名义新设各类开发区、工业集中区等。

第三是未批先占先用，即没有依法取得建设用地的审批手续，就擅自先行征地、供地、施工建设。

3．土地资源的供需形势从未来供需形势来看，土地资源与经济社会发展的矛盾将长期存在。

一是粮食安全对耕地的压力大。

一方面看，耕地面积逐年减少。

耕地从1996年底我国第一次土地详查结束时的19.51亿亩，减少到2007年底的18.26亿亩。

11年之内，全国就净减少了1.25亿亩耕地，约占全国耕地总量的6.63%。

另一方面看，我国人口高峰日益逼近，到2010年和2020年，我国人口总规模将分别达到13.6亿和14.5亿。