我国水能资源区划管理体系设计

第３０卷第７期２　０　１　２年７月水　电　能　源　科　学Ｗａｔｅｒ　Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　ａｎｄ　ＰｏｗｅｒＶｏｌ．３０Ｎｏ．７Ｊｕｌ．２　０　１　２文章编号：１０００－７７０９（２０１２）０７－０２００－０５我国水能资源区划管理体系设计张仁贡１，程夏蕾２（１．浙江同济科技职业学院，浙江杭州３１１２３１；２．水利部农村电气化研究所，浙江杭州３１００１２）摘要：针对我国水能资源区划管理经验较少的现状，基于水能资源区划管理的必要性与原则，构建了水能资源区划管理体系框架，对水能资源区划的管理机构和队伍建设、管理制度与流程建设、管理关键监管节点等进行了分析。

同时提出了水能资源区划管理的规范化建设设想，对加快水能资源区划工作、依法行政和依法管理、促进水能资源的可持续利用均具有重要的现实意义。

关键词：水能资源；区划；管理体系；设计中图分类号：ＴＶ２１１．１文献标志码：Ａ收稿日期：２０１１－０９－０４，修回日期：２０１２－０１－１０基金项目：水利部公益性行业科研专项经费基金资助项目（２００８０１０５４，２０１００１０３１）；浙江省科技厅高技能人才培养和技术创新基金资助项目（２０１０Ｒ３００３３）；浙江省哲学社会科学规划课题基金资助项目（１１ＹＤ３９ＹＢ）；浙江省重点科技创新团队基金资助项目（２０１２Ｒ１００２２－０９）作者简介：张仁贡（１９７５－），男，副教授，研究方向为水利水电工程，Ｅ－ｍａｉｌ：ｚｒｇｍａｉｌ２００２＠ｙａｈｏｏ．ｃｏｍ．ｃｎ 河流水体从源头流向下游并最终汇入湖泊或大海的过程称为河流水能的生命过程。

在此过程中，由于不断汇集中小支流使河流水量不断增加，但其落差将会越来越小，而水能的大小与水量和落差的乘积成正比，因此水能资源蕴含量在整条河流中的分布并不均匀，且水能资源开发会不断影响整个河流的水能资源分布。

同时由于河流水能在生命过程中一般流经多个行政区域甚至跨国界，在河流水能资源开发和利用过程中必将涉及区域（行政区域或流域）间资源分配、能源协调、矛盾处理等［１］问题，此时不但要考虑水能资源的自然和技术因素，还需充分考虑社会和生态等诸多因素。

因此在水能资源开发、利用和优化配置前需进行分区规划，在科学合理的分区规划下开发和利用水能资源，有利于减少区域间的矛盾、平衡区域间利益，从而达到既合理利用水能资源又保护生态环境的目的。

水能资源的分区规划（简称水能资源区划）工作程序复杂、涉及矛盾因素多，但区划管理经验较少，往往导致规划落后于开发，这不仅在一定程度上造成了水能资源的浪费和河流生态环境的破坏，还会引起区域间的资源开发权争夺与矛盾纠纷，因此水能资源区划统筹管理非常重要。

鉴此，本文对我国水能资源区化管理体系进行了设计，以期为下一步在全国开展水能资源区划管理工作提供参考。

１　水能资源区划管理的必要性与原则（１）机构和队伍建设。

目前我国尚未成立专门的水能资源区划管理机构，这导致水能资源信息积累不够全面、在水能资源开发和利用规划编制时缺少科学的依据。

且存在多个部门多个规划的现象，如对水能资源开发和利用规划职能，有些地方由流域管理机构承担、有些地方由水行政主管部门承担、有些地方甚至为了财政收入直接由政府部门承担。

多年来，各有关管理部门各自为政的管理状态，造成了“多龙管水、多龙治水”的局面，导致许多不应有的浪费和损失。

而管理体制上存在的区域分割、城市和农村分割管理水能资源的倾向，也极不利于水能资源的合理利用和科学管理。

同时由于我国水能资源区划管理队伍尚未形成，因此需按水能资源区划管理职能配置专职管理人员，从而建立一支专门从事水能资源普查、水能资源分区调查评价、水能资源基础数据库管理、水能资源开发利用信息管理等职能的管理队伍。

（２）制度和流程建设。

虽然我国相继出台了《中华人民共和国水污染防治法》［２］、《中华人民共和国水土保持法》［３］、《中华人民共和国水法》［４］、《中华人民共和国防洪法》［５］等国家层面的法律，但尚无专门针对水能资源区划管理的法律，对水第３０卷第７期张仁贡等：我国水能资源区划管理体系设计能资源区划管理的立法尚需时日。

未来不但要建立国家层面的法律，还要建立地方法律、法规体系及适应水能资源区划管理的各种制度。

同时在制度框架下，还需建立管理流程以使管理工作现代化和规范化。

（３）关键监管节点建设。

水能资源区划管理的关键监管节点是指水能资源区划管理过程中的关键环节和控制点，具体到水行政主管部门在开展水能资源区划管理时主要包括水能资源区划管理和保护两方面内容。

其中，水能资源区划管理的流程主要是进行水能资源区划评价、开发论证等；水能资源保护主要是研究水能资源的开发利用决策控制，并通过ＷＥＢ信息发布平台、ＧＩＳ信息管理等为决策部门提供依据，同时接受社会监督以保障水能资源的可持续利用。

（４）基础保障建设。

①经费保障。

各级水行政主管部门需对水能资源区划管理工作经费给予保障、落实水能资源配置、节约、保护和管理等各项水能资源区划管理专项工作经费、建立较完善的水能资源区划工作经费保障制度，以保障各项水能资源区划管理工作顺利开展。

②装备和设施保障。

各级水能资源区划管理机构应配备必要的装备，如专用车、专用档案资料室及其他设备（如电脑、打印机、复印机、投影仪、传真机、扫描仪、ＧＰＳ定位仪、勘测箱、照相机等管理器材）。

并建设与水能资源信息化管理相配套的主要河流及水电站开发的数据自动采集和传输设施、配备信息化管理网络平台建设所需的相关设备。

③信息化硬件保障。

需配备数据库服务器、ＷＥＢ服务器、平台运行场所等，以实现办公自动化和水能资源区划管理信息查询、数据统计、报表生成、数据上报与发布的可视化与流程化［６～９］。

２　水能资源区划管理体系设计依据水能资源区划管理的必要性和原则，水能资源区划管理体系建设应包括机构和队伍建设、制度与流程建设、关键监管节点建设、基础保障建设等，见图１。

图１　水能资源区划管理体系框架Ｆｉｇ．１　Ｆｒａｍｅ　ｏｆ　ｗａｔｅｒ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　ｚｏｎｉｎｇ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ２．１　管理机构和队伍建设２．１．１　管理机构设置依据水能资源区划管理原则，设置国家和地方２个层面及水利部、流域机构、地方水行政主管部门（省、市、县）５级水能区划管理机构体系，见图２。

图２　水能资源区划管理机构设置Ｆｉｇ．２　Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇ　ｏｆ　ｗａｔｅｒ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓｚｏｎｉｎｇ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ２．１．２　管理队伍建设除设置水能资源区划管理机构外，还应对人员编制予以落实。

省、市、县３级水能资源区划管理机构应分别配备水文水资源、水环境和信息化管理专业人员，涉及河流区划管理任务较重的省份应增加专职人员配比，有条件的还应配备法律专业人员。

此外，对配备人员的素质要求为：省级水能资源区划管理人员大学本科以上学历的比例不得低于９０％，市、县级水能资源区划管理人员大专以上学历的比例不得低于９０％、大学本科以上学历的比例不得低于６０％。

同时，在各项工作开展过程中，省、市、县３级水行政主管部门应制定水能资源区划管理近期（３～５年）和年度培训计划，明确培训任务、落实培训经费、加强水能资源区划管理人员的业务培训。

省级和有条件的市级水能资源区划管理机构应结合本地水能资源区划管理队伍及工作情况，与高校或科研院所联合举办学历教育函授培训班或脱产学历培训，５年内使所有水能资源区划管理人员全部达到大专以上学历。

并鼓励水能资源区划管理人员通过各种学习途径来提高学历和水能资源区划管理能力。

２．２　管理制度与流程建设２．２．１　管理制度框架设计借鉴水功能区划管理制度建设，本文将水能资源区划管理制度建设分为基础性工作制度建设、资源区管理制度建设和特殊资源区管理制度·１０２·建设等，其中基础性工作制度一般包括日常工作制度、工作考核制度、人员培训制度、工作激励制度（奖励、惩罚等）等；资源区包括禁止开发区、限制开发区、优化开发区和重点开发区，各资源区的管理重点分别在于河流水能资源的修复与控制（包括环境的修复）、河流水能资源的监测与保护、河流水能资源的优化配置与利用及河流水能资源的开发论证和后续的影响评价，根据各资源区的管理重点建立相应的制度。

图３为水能资源区划管理制度框架。

图３　水能资源区划管理制度框架Ｆｉｇ．３　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ　ｆｒａｍｅｗｏｒｋ　ｏｆ　ｗａｔｅｒ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓｚｏｎｉｎｇ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ２．２．２　管理工作流程设计水能资源区划管理工作流程设计可借鉴水功能区划管理工作流程（按工作的时间次序进行设计），结果见图４。

由图可知，水能资源区划管理为一个闭环的、信息不断更新的工作流程，这得益于ＷＥＢ信息发布平台的设计，即通过ＷＥＢ网页界面，各级行政主管部门的河流水能资源区划管理机构每年（或自定义时间）收集河流和水电站建设的信息，来不断更新数据库、实时更新区划ＧＩＳ地理信息系统，以使工作过程趋于现代化、实时化和信息化。

图４　水能资源区划管理工作流程设计Ｆｉｇ．４　Ｄｅｓｉｇｎ　ｏｆ　ｗｏｒｋｉｎｇ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｆｏｒ　ｗａｔｅｒ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓｚｏｎｉｎｇ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ２．３　管理关键监管节点水能资源区划管理关键监管节点实质为水能资源区划管理工作流程的一部分，分析关键监管节点的目的是为进一步细化水能资源区划管理工作流程设计。

水能资源区划管理关键监管节点包括水能资源区划评价、水能资源区划决策控制、水能资源区划开发论证、区划ＧＩＳ管理和区划ＷＥＢ管理等。

２．３．１　评价监管节点水能资源区划评价管理分为实时评价和预测评价两方面。

基于河流现有信息进行实时评价，划分出河流的禁止开发区、限制开发区、优化开发区和重点开发区４个区域。

但在优化开发区和重点开发区进行水能资源开发和利用时需进行水能资源区划开发论证，此时可假设电站已新建完成，输入要建电站的区划指标信息并进行区划评价，评价结果可为水能资源开发利用提供决策支持，此即为预测评价。

图５为水能资源区划评价节点监管流程。

图５　水能资源区划评价节点监管流程Ｆｉｇ．５　Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｏｆ　ｗａｔｅｒ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓｚｏｎｉｎｇ　ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ　ｎｏｄｅｓ２．３．２　决策控制和开发论证监管节点决策控制和开发论证监管节点均是针对禁止开发区和限制开发区进行设置的。

基于禁止开发区和限制开发区（如源头、过度开发河流区域等）的需要，提出保护规划、禁止规定、限制措施及修复方法等来为水行政主管部门提供决策技术服务，见图６。

其中，水能资源区划开发论证为水能资源区划管理的重点工作，其监管流程为：首先开发单位需提交书面申请材料进行形式审查，若形式审查合格则进入实质性审查，否则需补充材料直至提交的资料完整（资料可通过ＷＥＢ信息平台进行提交）。