房地产市场一体化发展策略研究.doc

房地产市场一体化发展策略研究房地产市场一体化发展策略研究[摘要]本文在分析了房地产市场一体化的意义，城乡二元的土地、房地产市场存在的问题以及造成城乡土地二元市场的原因后，借鉴海外促进城乡一体化发展的房地产市场改革经验，提出确立以用途管制为前提、市场为主的土地资源配置方式；稳定所有权、活化用益物权；“进”与“退”相统筹三个原则，并具体建议：一是调整产权制度，确立城乡地权平等；二是借鉴城市模式，以保障居住权为宗旨实施宅基地使用制度改革；三是培育土地开发权移转市场，盘活农村闲置宅基地；四是分类分层次逐步清理解决城郊小产权房市场。

[关键词]房地产市场；城乡发展；集体土地；城乡一体化[中图分类号]F2933[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）24-0006-10 1房地产市场城乡一体化发展的意义11统筹城乡发展，同步推进工业化、城镇化和农业现代化的关键环节十七届三中全会提出要建立促进城乡经济社会发展的一体化制度。

尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。

改革开放三十多年，我国依靠非均衡发展战略，实现了工业化和城镇化的长足发展，取得了举世瞩目的成绩，尽管如此，中国依旧处于工业化中期阶段。

主要表现为农业现代化和农村城镇化水平较低，农村人口在全社会劳动力和总人口中占50%左右；产业结构层次低，竞争力不强，工业特别是制造业的技术水平还不高，服务业的比重和水平同已经实现工业化的发达国家相比还有相当大的差距。

因此，“十二五”规划纲要将“十二五”时期确定为我国实现经济社会发展方式转型、产业结构升级的关键时期，并提出统筹城乡发展，建设城乡一体化的经济社会必须同步推进工业化、城镇化和农业现代化。

工业化、城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程，农业现代化的本质是“工业化的农业模式”，即农业的机械化、规模化和产业化发展。

但我国当前面临几个难题阻碍了城镇化的持续推进以及农业现代化的推进：①城市化滞后造成农业剩余劳动力转移的艰巨性；②第三产业发育滞后严重制约农村剩余劳动力的转移；③城乡二元的土地和住房制度正逐渐成为持续推动城镇化，统筹城乡发展的障碍。

尤其值得关注的是，土地作为基本的生产要素，城乡二元的土地管理制度正在成为农村剩余劳动力转移的体制性障碍。

长久以来，城乡土地、房地产市场的割据，限制过多的农村集体土地利用政策，削弱了农民、农村参与工业化、城镇化进程，尤其是其获得自主发展的能力和动力。

使得农村的劳动力无法顺利转移，而城市优质的资金、技术、管理等资源也无法进入农村。

集体土地作为最重要的生产资料，却因为其身份不能履行其资产、资本的功能，也不能按照市场的需求优化配置，是农村落后贫穷的根源。

从过去200多年国际城镇化的发展进程来看，走城镇化道路，是转移农业剩余劳动力，推动土地规模化经营，实现农业现代化的根本途径。

但城镇化可以带来的潜在机会能否转化为现实，在很大程度上取决于政府公共政策的导向，以及一个国家的土地政策、经济发展方式，以及就业、住房、社会保障等公共服务的供给及公平分配等。

目前，我国城乡二元土地管理制度能否被打破，进而建立城乡一体化的土地、房地产市场政策，关系着统筹城乡其他项目的改革成败以及各公共政策效用的协调发挥。

关系着未来以“人口城市化”为主要内容的质量型城镇化的顺利推进。

只有破除集体建设用地目前仅限于集体经济组织内部流转的藩篱，有步骤地逐步扩大流转范围和流转方式，才能使“发展中小城市、小城镇以及就地城镇化”的新型城镇化模式顺利开展实施，实现人地资源在一定地域范围内的重新优化配置。

12建立“以工促农，以城带乡”长效机制的需要城乡土地要素市场的分割，也使得“以工促农、以城带乡”的通道受阻，城镇化进程有减缓的趋势，由历史上14的年均增长率，逐步降低到最近的08和09左右的增速，大量的农村剩余劳动力滞留在农业部门，制约了农业劳动生产率的提高，阻碍了农业生产向规模化和机械化、产业化的转型和发展，阻碍了农业现代化进程。

从目前的各种矛盾关系分析，农村土地管理制度改革创新是整个改革事业的重点，是打通城乡、消除城乡统筹发展藩篱的关键和难点，是推动“以城促乡、以工哺农、城乡互动、工农互促”的城乡统筹发展进程的关键。

探讨中国在土地所有制不变、农村基本经营制度不变的前提下，通过制度创新来解决城乡土地要素的自由流动、农地的规模化经营、农村劳动力的完全自由流动，从而实现城乡一体化协调发展，是我国目前急需解决的重大理论问题和实践问题。

建设城乡一体化新格局以缩小城乡差距，关键是建立“以工促农，以城带乡”的长效机制。

但真正的长效机制必定建构于城乡间要素的全面自由流动以及互动共赢的利益驱动机制基础之上。

非经建设城乡一体化的房地产市场，就难以发挥城市和工业的带动作用，难以更快推动农民工进城，长期看就难以真正实现城乡一体化。

只有这样，城乡间劳动机会、收益的差距和城市生活方式才能持续吸引更多的农民进城务工并直至定居城市，为农业现代化建设创造必需的土地规模化经营条件。

而城市的居民和企业则可能受农村优美田园风光的吸引或是生态农业产业化发展的利润诱惑下乡定居从业或发展业务。

日本和韩国在建设城乡一体化的过程中，就曾经鼓励城市居民到乡下购买土地和房产，吸引城市的资金和人才下乡带动农村发展，同时将城市的现代文明生活带到乡村。

13有利于促进房地产市场健康发展承认并推动中国房地产市场一体化的进程，并非一个权宜之计的政策措施，而是房地产自身发展规律的作用体现，将可以从根本上解决中国房地产市场存在的许多深层次问题，消除城市房地产市场畸形发展的潜在社会风险和经济风险，从而把房地产业打造为一个平均利润率的大产业。

可以说，加快并推动实现城乡房地产市场一体化，意义重大。

建设城乡一体化的房地产市场，使住宅建设和供应在土地用途管制的法律前提下，有步骤地允许集体建设用地进入市场流转，在政策上给予农村更大的自主权，发挥市场的基础性配置作用，提高农村自我生产力。

一方面可以促进农村宅基地土地资源的整理和集约利用，有利于合理高效利用土地资源。

另一方面将改变国有土地出让的垄断地位，增加土地和房地产市场竞争性，长期必定有利于改善住宅供应结构和房地产市场供需结构严重失衡状况，有利于挤出泡沫，促进房价的合理回归和房地产市场的健康发展。

511确立以用途管制为前提、市场为主的土地资源配置方式过去我国城乡之间以“保护耕地和垄断建设用地供给”的土地计划配置模式，虽取得了较好的成绩，有效保护了耕地资源。

但也应看到其违法占地开发盛行、农民权益受损、耕地保护质量不高的低效配置效果。

因此，创新改革应借鉴发达市场经济国家采用的建基于市场配置框架下的土地用途管制制度，在土地资源市场配置基础上采取的土地用途管制，只是管制市场配置做不到、做不好的事情，协调解决好土地利用过程中的发展和保护、效率和公平问题。

首先，新形势下，土地管理制度需要逐渐从计划配置转为市场配置；土地用途管制制度管制目标要从“以保护耕地为核心”转为“以促进土地利用方式转变，保发展、保环境、保耕地”为核心；管制手段要从行政―计划手段转为以经济手段为主、行政手段为辅。

512稳定所有权、活化用益物权的原则我国当前与其他国家不同的人地矛盾――城市化水平虽已达到50%，但农村居民的总量还比较大。

农业现代化水平还比较，相当一批农民短时间还难以顺利城市化。

因此，改革应将“稳定所有权、活化用益物权”原则作为创新和改革的主要方向。

这是因为，我国当前“三农”落后的根源在于城乡土地和房产权益的不平等造成的发展能力不足。

改革应充分借鉴城市国有土地上的活化使用权的改革经验，通过产权制度的调整和安排，活化农民集体土地的用益物权，最终以土地要素的城乡流动实现显化农民资产价值，提高其自我发展能力，同时运用市场激励和政府扶持来推动的三农的发展，实现城乡的统筹发展。

而活化用益物权，则必须通过完善医疗、就业、住房、教育等社会保障制度，逐渐剥离依附在土地的“农民生存保障”功能，归还土地可自由流动的生产要素属性。

513“进”与“退”相统筹的原则“三农”的发展，尤其是农民的城市化和农业的现代化必须依赖与农业用地的规模化经营。

因此，未来，必须有步骤的、以妥善的方式鼓励那些已进入城市、具有定居意愿的农民工退出农地的占有和经营。

因此，城市可将新生代农民工纳入城镇廉租房和城镇社保的同时，制定政策鼓励其退出农村宅基地和耕地，只有这样才能化解农民工在城市无房可住，在农村却出现大量空宅、空心村问题，化解我国耕地经营碎片化，难以实现农业规模化、机械化和产业化发展的困境。

52具体建议521调整产权制度，确立城乡地权平等建立城乡统一的房地产市场，以市场为主要手段配置土地资源，需要在产权安排上进行调整，可表现为“两立”、“两破”。

“两立”是指一要确立农村地权的权利主体，尤其是农民对土地的权益和地位。

具体须界定乡、村、村民小组三级所有中，哪一级对农村集体土地拥有所有权。

二要明确农村地权的权利内容，与城市同类土地等权。

“两破”是指，要通过制度设计，逐步弱化直至破除农民对集体土地的身份权，以及土地上依附的社会保障义务，将其还原为纯粹的物权。

从而破除农地只能农民经营的潜在限制和农地流转的范围限制。

因为，如果土地不能自由流转，就谈不上什么城乡统一的房地产市场。

城乡土地同权的改革应着重在农地产权的赋权、扩权，活化用益物权方面进行改革，以提高三农的自我发展能力。

根据美国等国家的经验，土地开发权能合理的解决土地利用中的保护与发展、效率和公平问题。

因此，可做如下产权调整。

（1）创设土地开发权。

土地开发权一般指改变现有土地的使用用途或利用强度来对土地进行开发的权利。

理论界一方面认为土地开发权来源于土地所有权，是所有权的派生权利，可以分离。

另一方面认为，开发权来源于国家主权，体现了国家对土地资源利用的限制，是公权。

现实是随着工业化和城市化的发展，稀缺的土地资源开发出现各种无序混乱，导致了众多负外部性问题。

为了克服市场失灵，保护公共利益，各国开始实施城市规划，对城市进行分区，限制土地的用途和开发容积率。

这种土地分区规划对不同区段的土地所有人产生了两种截然相反的后果，在规划允许开发的地区，土地所有权人可以开发自己的土地获得巨额收益，而在土地规划不允许开发的地区只能维持现状从而使该地的所有人蒙受损失。

土地分区规划造成了土地所有权人之间发展性利益归属和分配的不公。

历史上，英国、美国和法国等国家均通过创设土地开发权从不同角度来均衡不同所有人之间的利益。

英国依据涨价归公的理论，对土地因规划产生暴利进行管制，创设土地开发权并规定其为国家所有，指出任何一个土地所有权人或使用者必须限定于现有土地使用条件，如欲改变则必须向国家购买开发权，即缴纳100%的土地开发税，从而达到平衡土地利用规划带来的利益分配不公问题。