中国村民自治的制度起源_发展及内在逻辑

学科专论中国村民自治的制度起源、发展及内在逻辑 75中国村民自治的制度起源、发展及内在逻辑田飞龙（北京大学法学院 2008级博士生）[内容提要]本文从村民自治的历史切入，探寻其根植于历史之中的路径依赖与内在逻辑。

人民公社体制的根本失败是村民自治的实践起点，但实践往往并不必然带有原理性和体系性，这最终导致了村民自治的“组织法”特征。

在“组织法”时代，村民自治遵循“为了国家”的民主试验目的和为了稳定的“消极目的观”。

“组织法”的逻辑最终将村民自治引向了一种以间接民主为原则的“代议民主论”，使得村民自治包含的共和民主逻辑与直接民主原则日益边缘化。

[关 键 词]村民自治 制度起源 人民公社 组织法 代议民主新制度经济学认为，制度变迁是指一种制度框架的创新和被打破的过程。

在制度变迁的过程中，存在着路径依赖（path-dependence），即初始的制度安排会影响到以后的制度选择，也就是“历史在起作用”①这种“路径依赖”的解释模式实际上关注的是制度史的维度，即在制度的历史环境中理解、评估和预测制度规范，这在方法上具有明显的优越性。

因此，我们讨论村民自治的问题，就不能不同时从“历史”谈起——这种“历史”，辩证来看，既包括断裂，也包括连续。

②由于村民自治整体来讲是一个基本始于1978年改革的制度事件，其断裂和连续也主要与1978年以来的中国整体改革节奏有关，因此本文的制度史考察主要从1978年开始，同时也包括对于1949以来人民公社制度实践的一些介绍与对比。

一、村民自治的制度起源与发展村民自治的制度起源于对人民公社体制的部分替代。

这种替代是历史性的，它将原来的人民公社体制“拦腰截断”，公社一级恢复为国家政权建制即乡政府，纳入单一制的国家行政体制内；公社以下的生产大队和生产队以“村民自治”的形式区别于国家政权，以“自治民主”重建乡村秩序。

①参见程恩富、胡乐明：《新制度主义经济学》，经济日报出版社2005年版，第203页。

②村民自治的历史，就断裂面讲，主要是针对被其部分替代的人民公社体制（人民公社本身被乡政府替代，生产大队和生产队则主要被村民自治替代）；就连续面讲，主要指1978年以来村民自治作为一种整体理念和制度的发展史。

关于村民自治史，罗平汉的研究较为深入全面，参见罗平汉：《村民自治史》，福建人民出版社2006年版。

76北京大学研究生学志2010年第1期1．人民公社体制的历史回顾人民公社体制是激进社会主义实践的产物。

新中国成立初期并没有立即实行人民公社。

1949年新中国成立后即废除国民党时代的保甲制，在县以下主要有两种政权设置形式：华北、东北地区的区、乡两级制和其他地区的区乡建制，二者主要区别在于“区”是否作为独立的一级政权组织，但乡以下都实行行政村建制。

1954年宪法规定县以下只设乡、民族乡和镇一级政府，特殊情况下可设区公所。

在农村基层，主要是乡下设村，村下设组。

这一时期主要是进行国内秩序的稳定和国民经济的初步恢复工作，大规模的工业化建设及农业合作化尚未开始。

1953年提出过渡时期总路线以后，农业的集体化改造不断加速。

到1956年前后，农业合作化达到高潮。

1958年前后的“大跃进”导致中央对于农村形势的估计过于乐观，开始激进推行农业合作社的并社运动，即人民公社化运动①。

对农村进行人民公社化改造显然属于社会主义整体建设方案的重要组成部分，是社会主义公有制在逻辑上的必然结果②。

人民公社的主要特点是“一大二公”和政社合一。

“一大二公”指人民公社规模大、公有化程度高③。

“政社合一”则指人民公社建立以后，不仅继承了原农业合作社的集体经济职能，而且合并了原乡政府的行政职能，建立统一的公社管理委员会。

原来的农业合作社则成为生产大队，受公社的领导。

生产大队之下设生产队，只有生产组织的职能。

1962年通过的《农村人民公社工作条例》（简称“农业六十条”）明确规定“农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。

”这样，“三级所有、队为基础”的人民公社基本体制正式形成。

人民公社在管理上，就制度规定来看，相当的“民主”。

人民公社体制下，除了公社管理委员会和生产大队管理委员会之外，还在这两级设置了社员代表大会，在生产队一级设置了社员大会，并规定了“三级”体制的领导由社员代表大会或社员大会选举产生，重大事项要求民主议决。

这样看来，人民公社具有相当程度的民主特点。

但是人民公社体制中的行政化领导机制在很大程度上抑制了制度规定上的民主：公社干部属于吃“皇粮”的国家干部，因此主要由上级决定其职务；生产大队由于受公社的直接领导，其干部在事实上由公社决定；由于高度的生产计划性及权力向公社集中，生产队作为最基层的核算单位，并没有多少生产经营的自主权，因此社员大会可讨论的事项极为有限。

一方面是高度民主的制度设计，另一方面是高度的计划性和行政管理，这种矛盾的历史状况导致在人民公社时期“社员大会这种直接民主制度并没有得到认真实行。

”④文化大革命时期，群众性的政治运动更加导致作为民主制度的社员代表大会和社员大会被长期搁置。

生产的统一计划、行政化管理以及无序的群众政治运动，导致农村民主不可能①有关历史，参见罗平汉：《村民自治史》，福建人民出版社2006年版，第9—10页。

②尽管有经济学家如林毅夫提出“重工业优先发展战略”来解释当时选择的计划经济体制，包括农村的计划经济，但人民公社化背后的理论逻辑及运动本身的政治建构思维，也是值得重视的。

林毅夫的研究参见林毅夫：《战略体制与经济发展》，载北京大学法学院编：《程序的正统性》（北大法学论坛第一辑），法律出版社2003年版，第112—142页。

③规模大的数据证明为：一个公社平均由28个农业合作社合并而成，平均每个公社4700户，总人数达到上万人；公有化程度高的证明为：原合作社的生产资料和公共财产转移给公社所有，社员的自留地、房屋、牲畜等也要交公，并且明确了全民所有制作为集体所有制的发展方向。

参见罗平汉：《村民自治史》，福建人民出版社2006年版，第10页。

④崔乃夫主编：《当代中国的民政》（上），当代中国出版社1994年版，第141页。

学科专论中国村民自治的制度起源、发展及内在逻辑 77获得一个相对宽松的发展环境。

人民公社虽然在浪漫化地实践社会主义的“幸福”承诺，也在制度上设计了具体的民主制度，如社员代表大会和社员大会，但是整个人民公社体制被一个更大的国家工业化体制所设计和限定，因而在事实上，集中和计划式的管理总是超越民主的有序实践。

而且，由于人民公社的规模过大，直接民主根本就难以获得社会性和体制性空间。

更重要的是，人民公社片面强调计划、集中、统一和奉献，农民个体的合理需求与主体性被长期压抑，这将深远地影响到农民个体对于公共生活的积极与健康理解。

①2．人民公社的退场与村民自治的兴起由于人民公社体制受到国家工业化体制的严格限制，且“重工业优先发展”被作为国家战略确定下来，这必然导致人民公社本身的经济自主和政治民主的空间受到挤压。

这是人民公社的外部限制。

就内部而言，越是基层的集体经济组织，越没有生产经营的自主权，经济与政治权力实际上被集中到公社一级，个体农民并没有从这种表面浪漫的体制实践中获得可辨识的、归属于个体的经济与政治利益。

“实践是检验真理的唯一标准”，人民公社的魅力在实践的历史风雨中逐渐被冲淡，不管其理论上如何完美，在历史限定的时空下，特别是文革十年的影响下，已经不再可能继续有效地维持下去了。

改革首先从农村开始，农村改革首先从土地经营制度开始。

“小岗村”的“血手印”最终导向了一种全国性的家庭联产承包制度的建立，并要求有新的政治经济体制与之相适应。

由于承认了个体的生产经营自主权，原来人民公社的“三级体制”必然受到根本性的冲击。

由于长期压抑的结果，农民普遍存在一种“去集体化”的冲动。

公社的改造非常简单，只要还原为原来的乡政府，纳入一般的国家行政体制就可以了，后来的公社改造就是这一思路，但问题在于生产大队和生产队如何转变？这是未来村民自治的空间。

村民自治之所以兴起，除了需要解决“政社分离”背景下生产队与生产大队的职能转变问题之外，还因为转型时期村庄秩序的维持出现了危机。

罗平汉指出：“在农村实行包产到户，实际上已是以农户为基本核算单位，生产队事实上被瓦解，生产大队被架空的情况下，如何填补这时农村基层社会管理和公共事务可能出现的真空，成为各级党委和政府不得不考虑的问题。

”②在当时的农村，包产到户带来的经济成就与人民公社体制衰落之后导致的农村秩序恶化并存，典型表现为“党不管党”、农村工作无人过问以及封建迷信、赌博等活动重新抬头，特别是治安形势恶化③。

可见，农村秩序问题在村民自治的制度起源上具有突出的地位。

也就是说，在人民公社退场之后，在“经济小岗村”定型之后，农村还需要一个“政治小岗村”，一个指向村庄秩序重建的治理模式。

村委会即为中国农民对农村秩序需求的回应。

被称为“中国第一个村委会”的广西宜山县三岔公社合寨大队果作村组建村委会的历史过程非常典型。

果作村是合寨大队的一个自然①这种高度集体化的历史确实深远地影响到了改革开放以后农村集体生活的建构，农民一旦获得一定的个体自由（特别是以土地经营为核心的经济自由），即使仍然是很有限的，却几乎立即地发生历史的“钟摆效应”，在“集体化”的反方向不断强化“个体化”的意识累积与权利索求——这当然具有历史的合理性与正当性，但同样可能带有某种个体激情裹挟下的“非理性”，进而导致农村重建公共生活与公共秩序的根本困难，并在很大程度上妨碍农村民主化所需要的社区情感、公共责任和长期理性的培育。

村民自治即处于这样的“个体化”重构的历史氤氲之中，表现出浓厚的历史时空依赖与中国本土语境色彩。

②罗平汉：《村民自治史》，福建人民出版社2006年版，第35页。

③参见罗平汉：《村民自治史》，福建人民出版社2006年版，第21—24页。

78北京大学研究生学志2010年第1期屯，当时有6个生产队。

1980年2月，6位原生产队队长，鉴于包产到户后村里的公共事务无人过问，决定成立一个管理村公共事务的组织。

由于生产队实际上不存在了，队长的名分也没有了，他们不便再以队长的身份出头，联想到城里人叫居民，原来大队的机构叫管理委员会，就把这个组织叫做村民委员会。

在具体组织方式上，他们号召社员每户派出代表参加会议，选举5名村委会成员，并按得票多少选出正副主任。

1980年12月以后，合寨大队的每个村屯都建立了村民委员会，并制定了村规民约。

①由于是农民出于自身生存秩序改善的需要而自发组织，这种实践的民主性和有效性得到了很好的体现，据山岔公社党委的经验总结，组建村委会之后“社会治安大有好转，全大队无偷盗、无赌博，无乱砍乱伐集体林木，无乱放鸡鸭糟蹋农作物，各项上交任务完成好，干群团结紧，好人好事不断涌现。