对环境保护法的修改几点思考

修改《环境保护法》 修改《环境保护法》的几点思考
思路
• 明确《环境保护法》在环境与资源保护法律体系 明确《环境保护法》
中的地位。 中的地位。
• 对修改现行《环境保护法》的几点思考 对修改现行《环境保护法》
（一）第一章 （二）第二章 （三）第三章 （四）第四章 （五）第五章 总则 环境监督管理 保护和改善环境 防治污染和其他公害的法律地位及其矛盾。 我国现行《环境保护法》的法律地位及其矛盾。
1、我国现行《环境保护法》的法律地位 我国现行《环境保护法》 现行《环境保护法》 1989年12月由全国人大常委会审议通过 月由全国人大常委会审议通过。 现行《环境保护法》于1989年12月由全国人大常委会审议通过。 而全国人大常委会的立法权在于对非基本法律的制定和宪法及基本法 律的解释权。 由全国人大常委会审议通过的1989 环境保护法》 1989《 律的解释权。即，由全国人大常委会审议通过的1989《环境保护法》 不具有国家基本法的性质， 不具有国家基本法的性质，其地位和效力都难以在宏观上对各项单项 法律及其相关部门法律给与适当的指导。（P195） 。（P195 法律及其相关部门法律给与适当的指导。（P195）
第十三条 建设污染环境项目或规划，必须遵守国家有关建设项目或规划 建设污染环境项目或规划 必须遵守国家有关建设项目或规划 或规划， 的环境保护管理的规定。 的环境保护管理的规定。 规划或建设项目的环境影响报告书 必须对规划或 建设项目的环境影响报告书， 规划或建设项目产生的污染和 规划或建设项目的环境影响报告书，必须对规划或建设项目产生的污染和 对环境的影响进行分析 预测、评估，（规定防治措施） 进行分析、 ，（规定防治措施 对环境的影响进行分析、预测、评估，（规定防治措施）提出预防或者减轻不 良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度， 良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度，经项目主管部门预审 并依照规定的程序报（环境保护行政主管部门）政府审批部门批准。（环境影 批准。（ 并依照规定的程序报（环境保护行政主管部门）政府审批部门批准。（环境影 响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计书） 响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计书）环境影响报告书未经 批准通过，相关规划或建设项目不得进行。 批准通过，相关规划或建设项目不得进行。
（二）第二章 环境监督管理 的环境保护行政主管部门对 自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门 第九条第二款 省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门对 国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境标准， 国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境标准，报同级人民政 府批准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。 府批准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。 第十条第二款 自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管 的环境保护行政主管部门 省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门 对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准； 对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对 国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准。 国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准。 同级人民政府批准 地方污染物排放标准须报同级人民政府批准，并报国务院环境保护行政主管部 地方污染物排放标准须报同级人民政府批准，并报国务院环境保护行政主管部 门备案。 门备案。 第十二条 县级以上人民政府的环境保护行政主管部门，应当会同有关部 县级以上人民政府的环境保护行政主管部门， 门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护计划， 门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护计划，经计划部门 综合平衡后，报同级人民政府批准实施， 综合平衡后，报同级人民政府批准实施，实施情况纳入当年度的政府绩效考核 具体考核办法由国务院规定。 中，具体考核办法由国务院规定。 关于修改十二条的思路：由于我国经济发展的粗放型模式，各地的污染大 关于修改十二条的思路：由于我国经济发展的粗放型模式， 户往往也是纳税大户，政府为了保证自身的政绩考核，对污染企业、 户往往也是纳税大户，政府为了保证自身的政绩考核，对污染企业、个人总采 取睁一只眼、闭一只眼的态度：限期治理就是“延期生产” 罚款就是“ 取睁一只眼、闭一只眼的态度：限期治理就是“延期生产”、罚款就是“拖、 最后往往是政府来买单，为了解决这种现象，防止政府的行政不作为， 赖”，最后往往是政府来买单，为了解决这种现象，防止政府的行政不作为， 将环境保护计划纳入政府工作中，并在政绩考核中体现， 将环境保护计划纳入政府工作中，并在政绩考核中体现，将督促政府在决策和 工作中拉紧环境保护的弦，这也是与本法第十六条规定各级政府应对本辖区的 工作中拉紧环境保护的弦， 环境质量负责相呼应的。现实中也已经开始实行该制度。如今， 环境质量负责相呼应的。现实中也已经开始实行该制度。如今，年9月份辽宁 海洋环保就纳入了政府考核中。 海洋环保就纳入了政府考核中。
（三）修改现行《环境保护法》的法律地位 修改现行《环境保护法》 1989年的 环境保护法》的修改是计划经济体制下的产物， 年的《 1989年的《环境保护法》的修改是计划经济体制下的产物，为了 更好的面对我国日益严重的环境污染和自然破坏， 更好的面对我国日益严重的环境污染和自然破坏，应该对其进行一定 程度的修改，并完善其在环境与资源保护法律体系中的地位。 程度的修改，并完善其在环境与资源保护法律体系中的地位。 从另一方面讲， 从另一方面讲，环境与资源保护将成为未来国家发展和国际社会 地位奠定的一个重要方面， 地位奠定的一个重要方面，在环境立法上下文章不仅有利于我们对本 国环境与资源的保护，也会提高我国的国际形象。同时， 国环境与资源的保护，也会提高我国的国际形象。同时，近年制定的 大量环境与资源单项法律和单行条例及行政规章等给《环境保护法》 大量环境与资源单项法律和单行条例及行政规章等给《环境保护法》 成为环境基本法奠定了一定的体系和规模。 成为环境基本法奠定了一定的体系和规模。 所以应当根据我国《宪法》 立法法》的规定， 所以应当根据我国《宪法》和《立法法》的规定，由全国人大将 环境保护法》作为我国基本法予以修改并重新颁布。 《环境保护法》作为我国基本法予以修改并重新颁布。 本文对修改《环境保护法》 本文对修改《环境保护法》的几点思考正是将其作为环境基本法 来考虑设计的， 来考虑设计的，所以并未对环境保护实务及单项的环境污染的规制措 施或自然资源的保护方面作具体的设计， 施或自然资源的保护方面作具体的设计，只是对指导性的环境规定和 政策给出了自己的几点思考。 政策给出了自己的几点思考。
• 2、我国现行《环境保护法》存在的主要矛盾. 我国现行《环境保护法》存在的主要矛盾.
首先，将现行《环境保护法》（共六章，计47条）的主要制度与 首先，将现行《环境保护法》 共六章， 47条 单项环境与资源并保护立法的比较发现，现行《环境保护法》 单项环境与资源并保护立法的比较发现，现行《环境保护法》的相关 规定在其他单行法律中重复出现的频率十分高（ P196图表5.2） 图表5.2 规定在其他单行法律中重复出现的频率十分高（见P196图表5.2） 。 说明其规定的基本上是综合性、政策性的法律， 说明其规定的基本上是综合性、政策性的法律，并没有具体的环境保 护实务及单项的环境污染的规制措施， 护实务及单项的环境污染的规制措施，且在自然资源的具体保护方面 则存在大量空白，甚至不如单项法律。这表明我国现行的《 则存在大量空白，甚至不如单项法律。这表明我国现行的《环境保护 实际上是起着一个环境基本法的作用的， 法》实际上是起着一个环境基本法的作用的，只是由于审议机关的不 造成了其法律地位的尴尬。 同，造成了其法律地位的尴尬。 另外，现行的1989《环境保护法》是对1979年《环境保护法（试 1989《 1979年 环境保护法（ 另外，现行的1989 环境保护法》是对1979 的一个修改，其基本精神并没有太大不同。 1979年 行）》的一个修改，其基本精神并没有太大不同。而1979年《环境保 护法（试行） 的起草是在国家基本法体系刚刚建立、 护法（试行）》的起草是在国家基本法体系刚刚建立、其他任何单项 环境与资源保护法律尚处于空白状态下完成的。 环境与资源保护法律尚处于空白状态下完成的。所以制定环境保护法 的设想就是将其制定为最基本法，只规定国家环境基本方针和政策。 的设想就是将其制定为最基本法，只规定国家环境基本方针和政策。 P192）所以现行的1989 环境保护法》 1989《 （P192）所以现行的1989《环境保护法》的基本上也是作为一个环境 基本法来修改的。 基本法来修改的。
明确《环境保护法》 一、明确《环境保护法》在环境与资源保护 法律体系中的地位
• （一）为什么要明确？ 为什么要明确？
如果《环境保护法》是作为环境基本法的地位而存在的， 如果《环境保护法》是作为环境基本法的地位而存在的，那么 环境保护法》就必须发挥环境基本法的作用，即定位在“ 《环境保护法》就必须发挥环境基本法的作用，即定位在“宣示国家 环境政策、明确环境与发展的关系以及确立政府的环境责任， 环境政策、明确环境与发展的关系以及确立政府的环境责任，而一般 不对具体环境与资源保护事项作出规定。 P196） 不对具体环境与资源保护事项作出规定。”（P196） 但如果其只是作为单项环境与资源保护法律， 但如果其只是作为单项环境与资源保护法律，那么其只要发挥 对某个方面事项作出规定即可， 大气污染防治法》 对某个方面事项作出规定即可，如《大气污染防治法》
对修改现行《环境保护法》 二、对修改现行《环境保护法》的几点思考
（一）第一章 总则 环境污染和破坏及其他公 第一条 为保护和改善生活环境与生态环境，防治环境污染和破坏及其他公 为保护和改善生活环境与生态环境，防治环境污染和破坏及 保障人体健康， 代业化建设的发展，制定本法。 害，保障人体健康，促进社会主义现 代业化建设的发展，制定本法。
第六条 一切单位和个人都有在环境问题上获取信息、参与决策和诉诸 一切单位和个人都有在环境问题上获取信息 在环境问题上获取信息、 法律的权利，以及保护环境的义务 保护环境的义务， 法律的权利，以及保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进 行检举和控告。 行检举和控告。 对以上两条的修改意见：首先，我支持环境保护法中“环境”的概念包括 对以上两条的修改意见：首先，我支持环境保护法中“环境” 资源的意思，其中本法第二条对环境的因素的列举中“矿藏、森林” 资源的意思，其中本法第二条对环境的因素的列举中“矿藏、森林”等都属于 自然资源，所以对现在讨论热烈的环境与资源的概念分开的说法不支持。 自然资源，所以对现在讨论热烈的环境与资源的概念分开的说法不支持。在第 一条中生态环境就包括了自然资源保护的意思，但缺少了对环境破坏的规定， 一条中生态环境就包括了自然资源保护的意思，但缺少了对环境破坏的规定， 所以将第二句话加入环境破坏的内容。其次，第六条是关于公众参与的规定， 所以将第二句话加入环境破坏的内容。其次，第六条是关于公众参与的规定， 但其中只包括了单位和个人的义务并未包括权利， 但其中只包括了单位和个人的义务并未包括权利，所以根据奥胡斯公约的相关 内容，笔者加入了“获取信息、参与决策和诉诸法律的权利”的内容，拓宽了 内容，笔者加入了“获取信息、参与决策和诉诸法律的权利”的内容， 民众参与环境保护的路径和方式。 民众参与环境保护的路径和方式。