完善我国流域生态补偿制度的思考

生态环境学报 2010, 19(3): 751-756 Ecology and Environmental Sciences E-mail: editor@作者简介：吴箐（1966年生），女，副教授，研究方向为区域发展与土地利用。

E-mail ：wuqing@收稿日期：2010-03-02完善我国流域生态补偿制度的思考——以东江流域为例吴箐，汪金武中山大学地理科学与规划学院，广东 广州 510275摘要：上下游对流域生态资源保护做出的贡献与生态利益享有的不平等导致区域间社会经济差距的扩大，需要通过生态补偿制度的建立和完善来实现区域统筹和谐发展，但我国现行生态补偿制度由于行政区界限制、相关法规建设不完善、补偿方式较单一、补偿标准测算困难等原因面临不少问题和困境。

以东江流域现行生态补偿措施为视点，分析了当前生态补偿研究实践中存在的问题；进而以此为基点根据流域生态系统的连贯性与人类政治结构分割性之间的矛盾进行反思，提出打破流域行政区界限制，统筹构建流域“生态共同体”的理念；并在此理念指导下，提出采取“政府主导、市场运作”策略。

即在明确界定流域范围后，首先由“政府主导”开展全流域综合规划、建立和完善省内流域统管机制、跨省流域生态共享共建统筹协商机制；其次以水质水量、出售许可交易权方式测算“生态共同体”之间核算补偿资金，并结合“市场运作”实施多样化并进补偿方式；同时建立流域生态补偿奖惩制度并将其纳入“生态共同体”干部绩效考核体系，构建流域补偿的长效机制，完善我国流域生态补偿制度。

关键词：生态补偿；生态共同体；东江流域；流域规划中图分类号：X22 文献标识码：A 文章编号：1674-5906（2010）03-0751-06流域的开发—利用—保护是一个区域性问题，往往涉及多个不同级别和层次的行政区域，上下游各行政区之间除了在水资源利益上具有一脉相承的关系外，经济、社会方面也有着千丝万缕的联系。

从流域整体来看，上下游之间由于先天发展条件、自然禀赋、区位特征等存在差异，一般而言，上游地区自然基础条件相对薄弱，作为生态环境的主要建设者担负着保护水源、生态林、生物多样性等环境责任，为中下游地区提供生态服务责任，需要在生态建设与维护上比经济相对发达的中下游地区投入更多的资本（金钱、物力、人力等），需要对生产生活作出一些限制性要求，发达的中下游地区在生态建设上投入较少，却能享受较多生态利益和发展经济的权益。

如果上游地区为保护生态环境的付出没有得到必要的补偿，其民众合法的生存权、发展权没有得到合理的体现，上游地区人民保护生态的积极性必将大大削弱。

围绕着这一问题，20世纪80年代以来，国内外很多国家和地区引入生态补偿的概念，对生态补偿的理论基础、实践尝试等进行了大量探索和研究[1-3]，生态补偿机制的设立，理论上解决了上下游之间的公平发展，促进区域协调发展，是全面落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会的重要举措。

但实践中由于流域往往跨多个市级行政区域或者跨多个省区，在缺少全流域统筹和跨行政区协调机制的情况下，生态补偿制度和政策、补偿标准、补偿资金使用、补偿资金监管等方面存在不少难点甚至困境，导致在实践中难以发挥应有的流域生态保护功能。

因此有必要探讨现行流域生态补偿实践中存在的问题与局限，从全流域统筹的视角寻找导致这些局限性的深层次原因，探讨并完善生态补偿制度的可行途径。

东江是广东四大水系之一，发源于江西省寻乌县桠髻钵山，源区包括江西省的寻乌、安远、定南三县，源头至广东省的龙川县合河坝为东江上游，从合河坝至博罗县观音阁，是东江中游，观音阁以下为东江下游。

东江自东北向西南从江西省流入广东省境内，经龙川、河源、紫金、惠阳、博罗、东莞等县市流入狮子洋（数据来源于广东省东江流域管理局. /djgk/）。

流域内广东五市人口约占广东省总人口的5成，GDP 占全省GDP 总量的七成，上游河源市2007年经济总量占全省的1.06%，人均地方财政收入为全省平均水平的18.2%，农民纯收入4431元，为全省农民纯收入的78.79%（数据来源于2008年河源年鉴）。

江西省源区寻乌、安远为国家级贫困县，定南是省级贫困县，三县人口84.8万，贫困人口占总人口的比例42%[4]，2007年三县GDP 为58.6亿元，年财政收入5.7亿元，农民人均年收入2518.33元，为广东省农民人均年收入的40.41%，为珠江三角洲农民人均年收入的6.3%。

流域内区域经济与社会发展水平极为不平衡，整体呈“下高上低”的“逆地理梯度效应[5]”。

东江除供本流域河源、惠州、东莞、广州、深圳用水外，还通过跨流域调水工程供应流域外的香港地区共计近4000万人口的生产、生活、生态用水，752 生态环境学报第19卷第3期（2010年3月）可见整个流域是一个关联度高、整体性强的区域。

因此，研究东江流域生态补偿机制，涉及广东省内流域上下游以及与江西两省省际之间流域水资源开发利用责任与义务的协商机制、生态补偿与地区经济发展之间的关系、下游补偿资金的合理性与持续性与调动上游保护生态的积极性之间关系等问题，对于完善我国流域生态环境保护、协调区域保护与发展之间的矛盾、建设和完善生态补偿制度具有较强的借鉴意义。

1 东江流域现行生态补偿特点1.1 广东成立了流域管理专职机构、理顺了省内水权管理体制2006年8月成立了广东省东江流域管理局(省水利厅下属的正处级单位)，其职责是在省水利厅负责省内东江流域水资源统一管理与调度的宏观指导和协调基础上，负责组织实施省内东江流域水资源分水方案；负责编制流域综合规划和流域水资源保护、治涝、供水等与水利有关的专业规划并实施监督；负责协调东江流域区域和行业之间的水事关系等。

为了进一步加强广东省水资源的统一管理，更好地协调流域管理与区域管理的关系，2008年3月成立了由副省长担任主要领导的广东省流域管理委员会。

在省级层面上界定了东江流域(广东省内)水权管理的权限，理顺了水资源管理与行政区管理的关系。

1.2 颁布了多项专项法规，为生态补偿制度建设奠定了法制基础近十余年来，广东省先后颁布了有关东江流域水质保护、生态建设、水资源利用管理等多项法规。

如1997年新颁布（最早于1991年颁布，1992年第一次修正，1997年为第二次修正。

）的《广东省东江水系水质保护条例》明确了流域内市、县相关部门对水保护与污染防治的管理分工及职责；1998年颁布的《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》是广东省在全国率先开始实行生态公益林效益补偿制度，明示了广东省通过财政转移支付来弥补林农的经济损失；2000年颁布的《广东省东江水系水质保护经费使用管理细则》规定了东江水质保护经费来源、使用范围与用途等；2006年颁布的《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》建立了流域跨行政区河流交接断面水质监测控制机制，为防止和解决河流水质污染和水质污染纠纷提供了依据；2008年颁布的《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》明确了水行政主管部门权限与责任、开展水资源规划与水功能区划等内容。

江西省、赣州市及源区三县政府近年也采取了一系列有效措施，保障了向下游提供稳定的优质水源。

2002年江西省政府向国家申报将东江源区作为特殊生态功能保护区，对源区进行统筹规划。

2003年颁布了《关于加强东江源区生态环境保护和建设的决定》，明确了省、市、县三级政府在生态环境保护工作中的职责、目标、任务和措施。

2004年初，江西省和赣州市政府发布了《关于加强东江源区生态环境保护和建设的实施方案》，提出了8大重点工程。

2006年与国家环保部环境规划院合作完成了《东江源生态补偿机制研究》课题。

这些专项法规和专题研究都为东江流域生态补偿机制打下了良好的理论基础和法律依据。

1.3 树立了生态付费意识，并建立了多样的补偿方式从90年代开始，广东省初步建立了对东江中上游地区财政转移支付的生态补偿办法，成为东江水资源生态环境保护相关工程所需资金筹措的快捷稳定财政资源。

各种补偿项目虽未明确以生态补偿的名义进行，但实际产生的是生态补偿的效用[6]。

如从1995年起每年财政安排河源市经济建设专项资金2000万元，2002年起提高到每年3000万元，作为省对河源市保护东江水源水质所作贡献的适当补助[7]。

从1999年起每年从东深供水工程税费收入中安排1000万元，用于东江流域水源涵养林建设，同时省财政对生态公益林林农每年每亩补偿2.5元，到2008年提至每年每亩8元。

2005年出台的《东江源生态环境补偿机制实施方案》明确从2006年开始，广东省每年从东深供水工程水费中拿出1.5亿元资金，交给上游的江西省寻乌、安远和定南三县，用于东江源区生态环境保护等。

除了财政转移支付外，近年来，广东省又通过产业转移、结“对子”帮扶等方式推动河源在保护东江水资源环境的同时发展经济。

如中山河源两市2005年开始联建的中山（河源）产业转移工业园，2008年已实现工业总产值100亿余元，所得税收两市五五分成。

深圳六区还分别与河源各市县建立结对帮扶关系，提供扶持基金、开展劳务技工培训、以及投资兴业等帮扶项目。

通过产业转移园的建设，发展低污染、环保型、高效益的项目，变“输血”为“造血”，从根本上解决流域中上游的区域经济发展问题，形成较为长效稳定的机制。

2007年开始，香港非政府组织“地球之友”通过募集资金及智力支持，与中国环境文化促进会合办“饮水思源”东江源项目，计划在10年内通过栽种“香港林”、引进国外生态农业技术、开展“学习旅游”等方式来对东江源区进行生态补偿（资源来源于中国赣州网，/NEWS/2009-4/ 200941372741.htm）。

1.4 尝试市场化的水资源管理方式2008年8月《广东省东江流域水资源分配方案》首次将东江流域广东段纳入统一管理和科学调度。

通过水权与供水水量分配改革，限制了各市从东江中的取水总量、规范取用水行为、建立了用水秩序；同时实施水总量配给制，流域内各市可在所配得总吴箐等：完善我国流域生态补偿制度的思考：以东江流域为例 753量不变的条件下，根据自身的发展需要来灵活调配水功能，通过水市场来进行供水水权交易。

如河源市通过推动“新丰江水库至珠三角地区城市管道直饮水工程”计划，先后与东莞、深圳、广州签定了“供水协议”，将向三市分别提供直饮水2亿、2.5亿、1亿立方米。

此工程实施后，据估算每年可带给河源至少数十亿的收益。

2 从东江流域补偿措施看我国生态补偿存在的主要问题除东江流域外，浙江、福建、贵州等省都积极探索适合自身的生态补偿措施，总体而言，目前，我国流域生态补偿主要包括: 大江大河源区生态建设工程生态补偿、省域流域上下游生态补偿、小流域上下游间生态补偿。

虽然“谁受益，谁补偿”生态补偿原则[8-9]共识已经达成，但生态补偿相关制度建设、跨行政区流域统筹机制、市场化补偿方式、补偿标准的确立等方面尚存在不少问题，主要表现在以下方面。