李子芹、无棣县人民政府二审行政判决书

李子芹、无棣县人民政府二审行政判决书
【案由】行政行政行为种类行政征收
【审理法院】山东省高级人民法院
【审理法院】山东省高级人民法院
【审结日期】2020.11.30
【案件字号】(2020)鲁行终1593号
【审理程序】二审
【审理法官】刘晓华公韶华张晓宁
【审理法官】刘晓华公韶华张晓宁
【文书类型】判决书
【当事人】李子芹;无棣县人民政府
【当事人】李子芹无棣县人民政府
【当事人-个人】李子芹
【当事人-公司】无棣县人民政府
【代理律师/律所】金磊北京圣运(天津)律师事务所;付治国山东易安律师事务所【代理律师/律所】金磊北京圣运(天津)律师事务所付治国山东易安律师事务所【代理律师】金磊付治国
【代理律所】北京圣运(天津)律师事务所山东易安律师事务所
【法院级别】高级人民法院
【原告】李子芹
【被告】无棣县人民政府
【本院观点】《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。

【权责关键词】违法证明驳回起诉维持原判改判
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】本院认定事实与原审查明事实一致。

【本院认为】本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。

就本案而言，被上诉人无棣县政府作为法定征收主体，具有行政主体资格，其作出涉案征收行为具有相关法律规范依据，且涉案征收项目实施过程中，所涉被征收人已大部签订征收补偿协议，涉案征收决定不存在上述法条中“重大且明显违法”应确认无效的情形。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”，原审法院经释明，在上诉人李子芹拒绝变更诉讼请求的情况下，对其诉讼请求予以驳回，并无不当。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。

上诉人李子芹的上诉理由不能成立，本院不予支持。

依据《中华人民共
和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李子芹负担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2022-08-23 21:31:12
【一审法院查明】原审法院经审理查明，2007年12月28日，山东省人民政府作出《山东省人民政府关于无棣县2007年第二批次城镇建设用地的批复》（鲁政土字〔2007〕1166号），同意征收无棣县无棣镇集体建设用地163632平方米，用于该县城镇建设。

2015年11月23日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅共同发布《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字〔2015〕25号），其附件2016年棚户区改造任务分解落实项目表中包含石三里村片区棚户区改造项目。

无棣县住房和城乡建设局、无棣县发展和改革局、无棣县财政局、无棣县国土资源局共同盖章出具《无棣县2016年棚户区（城中村）改造计划》，将石三里村列入城中村改造计划，项目位置为腾达大街以北，棣新四路以东，征收户数为549户。

2015年12月29日，无棣县政府召开第7次常务会议，专题研究并通过《石三里、老翁陈、时礼村棚户区改造项目征收补偿实施意见》。

2015年12月31日，无棣县政府发布《无棣县人民政府关于石三里村、老翁陈村、时礼村棚户区改造项目征收补偿安置方案（征求意见稿）》，发布之日起30日内被征收人可以提出意见或建议。

2016年1月18日，无棣县第十七届人民代表大会第六次会议审议批准了《关于无棣县2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年计划（草案）的报告》，其中2016年国民经济和社会发展主要任务和措施中包括扎实推进石三里村、老翁陈村、时礼村三个棚户区改造项目。

2016年3月7日、13日，指挥部对选定的评估机构及分户调查结果予以公告。

2016年2月1日，指挥部出具证明，证明指挥部委托无棣弘基建设开发有限公司进行补偿，设定该公司名下六个账户作为专户管理、专款专用。

2016年2月，指挥部出具《无棣县新城棚户区改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》、《无棣县新城棚户区改造项目房屋征收风险应急处置预案》。

2016年2月18日，无棣县政
府召开无棣县新城棚户区改造项目房屋征收补偿安置社会稳定风险评估评审会议，认为新城棚户区改造项目存在社会稳定风险小，可以实施。

2016年2月19日，无棣县政府作出13号征收决定，李子芹不服该征收决定，于2019年7月提起本案行政诉讼。

另外，本案庭审过程中，因原告李子芹诉求为确认被告无棣县政府作出的13号征收决定无效。

原审法院经审查认为，无棣县政府系其行政区域内土地、房屋的法定征收主体，具有行政主体资格，其实施的涉案征收行为，不属于应确认无效的“重大且明显违法”的情形，原告应对其诉讼请求予以变更。

原审法院向原告释明后，原告拒绝变更诉讼请求。

【一审法院认为】原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。

一般而言，“重大”是指行政行为的实施给行政相对人的权益造成重大影响；“明显”是指一般理性人均可轻易对行政行为的违法性作出肯定判断。

具体到本案中，被告无棣县政府作为法定征收主体，具有行政主体资格，且有相关依据，其作出的涉案征收行政行为不存在“重大且明显违法”，不属于上述法律规定应确认无效的情形。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，在原告李子芹拒绝变更诉讼请求的情况下，对其诉讼请求应予驳回。

综上，原告提起本案诉讼缺乏事实和法律根据，其请求确认涉案房屋征收决定无效的理由不能成立。

依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告李子芹的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告负担。

【二审上诉人诉称】李子芹不服原审判决提出上诉，请求依法撤销原审判决，并在查清事实后改判。

事实与理由：一审法院事实认定不清，适用法律错误。

根据《中华人民共和国土地
管理法》第四十五条之规定，土地征收批准机关仅有国务院和省、自治区、直辖市人民政府，因此被申请人没有法定权限作出该房屋征收决定。

一审法院查明2007年12月28日山东省人民政府作出《山东省人民政府关于无棣县2007年第二批次城镇建设用地的批复》(鲁政土字〔2007〕1166号)，但被上诉人于2016年2月19日做出棣政字〔2016〕13号《关于石三里村、老翁陈村、时礼村棚户区改造项目的房屋征收决定》，根据国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知：农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。

农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。

《山东省人民政府关于无棣县2007年第二批次城镇建设用地的批复》已经于2009年12月28日自动失效，被上诉人应当重新向山东省人民政府提交审批文件。

被上诉人名义上作出房屋征收决定，但事实上却是土地征收的决定，被上诉人于2016年作出房屋征收决定属于超出法定权限，该行政行为作出主体不适格，属于重大违法情形。

一审法院认定事实不清情况下，驳回上诉人诉讼请求法律适用错误。

李子芹、无棣县人民政府二审行政判决书
山东省高级人民法院
行政判决书
(2020)鲁行终1593号当事人上诉人（原审原告）李子芹。

委托代理人金磊，北京圣运(天津)律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）无棣县人民政府，住所地无棣县棣州大街政务服务中心。

法定代表人郑振亮，县长。

委托代理人徐英杰。

委托代理人付治国，山东易安律师事务所律师。

审理经过上诉人李子芹与被上诉人无棣县人民政府确认房屋征收决定无效一案，不服滨州市中级人民法院作出的（2019）鲁16行初33号行政判决，向本院提起上诉。

本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。

本案现已审理终结。

一审法院查明原审法院经审理查明，2007年12月28日，山东省人民政府作出《山东省人民政府关于无棣县2007年第二批次城镇建设用地的批复》（鲁政土字〔2007〕1166号），同意征收无棣县无棣镇集体建设用地163632平方米，用于该县城镇建设。

2015年11月23日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅共同发布《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字〔2015〕25号），其附件2016年棚户区改造任务分解落实项目表中包含石三里村片区棚户区改造项目。

无棣县住房和城乡建设局、无棣县发展和改革局、无棣县财政局、无棣县国土资源局共同盖章出具《无棣县2016年棚户区（城中村）改造计划》，将石三里村列入城中村改造计划，项目位置为腾达大街以北，棣新四路以东，征收户数为549户。

2015年12月29日，无棣县政府召开第7次常务会议，专题研究并通过《石三里、老翁陈、时礼村棚户区改造项目征收补偿实施意见》。

2015年12月31日，无棣县政府发布《无棣县人民政府关于石三里村、老翁陈村、时礼村棚户区改造项目征收补偿安置方案（征求意见稿）》，发布之日起30日内被征收人可以提出意见或建议。

2016年1月18日，无棣县第十七届人民代表大会第六次会议审议批准了《关于无棣县2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年计划（草案）的报告》，其中
2016年国民经济和社会发展主要任务和措施中包括扎实推进石三里村、老翁陈村、时礼村三个棚户区改造项目。

2016年3月7日、13日，指挥部对选定的评估机构及分户调查结果予以公告。

2016年2月1日，指挥部出具证明，证明指挥部委托无棣弘基建设开发有限公司进行补偿，设定该公司名下六个账户作为专户管理、专款专用。

2016年2月，指挥部出具《无棣县新城棚户区改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》、《无棣县新城棚户区改造项目房屋征收风险应急处置预案》。

2016年2月18日，无棣县政府召开无棣县新城棚户区改造项目房屋征收补偿安置社会稳定风险评估评审会议，认为新城棚户区改造项目存在社会稳定风险小，可以实施。

2016年2月19日，无棣县政府作出13号征收决定，李子芹不服该征收决定，于2019年7月提起本案行政诉讼。

另外，本案庭审过程中，因原告李子芹诉求为确认被告无棣县政府作出的13号征收决定无效。

原审法院经审查认为，无棣县政府系其行政区域内土地、房屋的法定征收主体，具有行政主体资格，其实施的涉案征收行为，不属于应确认无效的“重大且明显违法”的情形，原告应对其诉讼请求予以变更。

原审法院向原告释明后，原告拒绝变更诉讼请求。

一审法院认为原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。

一般而言，“重大”是指行政行为的实施给行政相对人的权益造成重大影响；“明显”是指一般理性人均可轻易对行政行为的违法性作出肯定判断。

具体到本案中，被告无棣县政府作为法定征收主体，具有行政主体资格，且有相关依据，其作出的涉案征收行政行为不存在“重大且明显违法”，不属于上述法律规定应确认无效的情形。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤
销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，在原告李子芹拒绝变更诉讼请求的情况下，对其诉讼请求应予驳回。

综上，原告提起本案诉讼缺乏事实和法律根据，其请求确认涉案房屋征收决定无效的理由不能成立。

依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告李子芹的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告负担。

二审上诉人诉称李子芹不服原审判决提出上诉，请求依法撤销原审判决，并在查清事实后改判。

事实与理由：一审法院事实认定不清，适用法律错误。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，土地征收批准机关仅有国务院和省、自治区、直辖市人民政府，因此被申请人没有法定权限作出该房屋征收决定。

一审法院查明2007年12月28日山东省人民政府作出《山东省人民政府关于无棣县2007年第二批次城镇建设用地的批复》(鲁政土字〔2007〕1166号)，但被上诉人于2016年2月19日做出棣政字〔2016〕13号《关于石三里村、老翁陈村、时礼村棚户区改造项目的房屋征收决定》，根据国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知：农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。

农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。

《山东省人民政府关于无棣县2007年第二批次城镇建设用地的批复》已经于2009年12月28日自动失效，被上诉人应当重新向山东省人民政府提交审批文件。

被上诉人名义上作出房屋征收决定，但事实上却是土地征收的决定，被上诉人于2016年作出房屋征收决定属于超出法定权限，该行政行为作出主体不适格，属于重大违法情形。

一审法院认定事实不清情况下，驳回上诉人诉讼请求法律适用错误。

二审被上诉人辩称被上诉人无棣县人民政府向本院提交答辩意见称，原审法院认
定事实清楚，适用法律正确。

涉案征收决定系依据山东省人民政府已作出的建设用地批复作出。

2015年11月23日，涉案棚户区改造项目已经列入山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实的通知》的附件中。

根据上述批复和通知，无棣县住建局、无棣县发改局、无棣县国土局将该项目列入了2016年棚户区改造计划，2015年12月29日无棣县政府常务会研究并通过了该项目征收补偿实施意见，2015年12月31日无棣县政府发布了征收补偿安置方案并征求意见，2016年1月18日无棣县第十七届人民代表大会第六次会议审议并批准了涉案项目在内的《关于无棣县2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年计划(草案)的报告》等。

由此可知，13号征收决定系在履行相关法定程序后作出，且依法实施。

涉案棚户区改造项目的实施，其目的是改善居民居住、生活质量，是为民谋福祉的行为，受到广大村民的欢迎，符合群众意愿。

自13号征收决定作出后，至被上诉人答辩时，整个棚户区改造项目所涉及的900余户居民，已基本完成征收补偿协议签订，签约率已达99.9%以上，并已入住安置房。

综上，被上诉人作出13号征收决定没有违法事由。

上诉人起诉无事实和法律依据，上诉人请求确认涉案房屋征收决定无效的理由不能成立。

本院查明本院认定事实与原审查明事实一致。

本院认为本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。

就本案而言，被上诉人无棣县政
府作为法定征收主体，具有行政主体资格，其作出涉案征收行为具有相关法律规范依据，且涉案征收项目实施过程中，所涉被征收人已大部签订征收补偿协议，涉案征收决定不存在上述法条中“重大且明显违法”应确认无效的情形。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”，原审法院经释明，在上诉人李子芹拒绝变更诉讼请求的情况下，对其诉讼请求予以驳回，并无不当。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。

上诉人李子芹的上诉理由不能成立，本院不予支持。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
裁判结果驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李子芹负担。

本判决为终审判决。

落款
审判长刘晓华
审判员公韶华
审判员张晓宁
二〇二〇年十一月三十日
书记员牛聪颖北大法宝1985年创始于北京大学法学院，为法律人提供法律法规、司法案例、学术期刊
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