浅谈完善改制中小企业法人治理结构及国有小股东权益保护问题

浅谈完善改制中小企业法人治理结构及国有小股东权益保护问题
公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。

公司法人治理结构是公司制的核心。

随着国有经济布局和结构的优化调整，越来越多的国有企业特别是中小国有企业将会逐步改制成为非国有控股的有限责任公司，而国有资本保留少量的股份而成为小股东。

因此，探讨在改制企业中如何规范法人治理结构，建立高效的运行机制，保护国有小股东的合法权益，具有重要的现实意义。

笔者结合对已改制企业法人治理结构及运行机制的调研情况，对如何完善中小企业法人治理结构，保护国有小股东权益问题进行了初步探讨。

一、法人治理结构概念和内涵
法人治理结构，也称为公司治理结构,是指在资产所有权与经营管理权相分离的情况下,所有者基于约束和制衡经营者，防止其滥用职权，引导经营者围绕所有者利益最大化目标开展经营活动的需要，精心构建的一系列委托代理人制度、企业领导制度，以及设立的一整套组织机构。

法人治理结构由股东会、董事会、监事会和经理组成。

股东会是公司的最高权力机构，掌握公司的最终控制权；董事会是股东大会的常设机构，其主要职能是对企业经营进行战略指导，拥有决策权；监事会行使监督权；经理管理公司的日常经营事务，实行个人负责制，享有执行权。

股东会、董事会、监事会和经理各司其职，形成了法人治理结构这个有机整体。

从法人治理结构概念的本质看，只有合理配置所有者与经营者之间权责关系，明确每个角色的权责边界，规范各组织机构的工作流程和程序，建立健全高效运行机制，才能达到既相互制衡，又长期合作，提高企业的决策效率和决策科学性，最终保护企业各方利益的目标。

二、改制企业治理结构建设中的主要问题
笔者对改制企业的调研中发现，无论是国有控股公司，还是国有参股公司，在法人治理的组织机构设置、运行机制以及国有小股东权益保障等方面都不同程度地存在着一些不规范、不到位的问题。

归纳起来有如下几个方面：
1.决策层和执行层高度重合。

改制企业董事会中都没有聘请外部董事，董事绝大部分是在执行层中担任经理、副经理职务的人员，也就是说，绝大多数董事是执行董事。

这事实上造成了决策层与执行层的合一，使董事会很难客观、公正地完成“评价经理业绩、并决定其报酬”的工作，法人治理的分权和制衡很难实现。

2.内部人控制明显。

多数改制企业所有权过于集中，而且董事长和总经理由一人兼任，公司决策控制权在很大程度上掌握在内部人手中。

应该作为所有者产权代表的董事会，既不能充当所有者的“守护神”，又不能代表所有者对经营者进行监督。

权责界定模糊，加上决策程序不健全、不规范，导致所有者对经营者不
能实施控制，对有些企业来说，作为代表公司股东的控制主体——董事会基本上形同虚设。

3.责任意识尚未明确建立起来。

公司治理中非常强调公司责任与公司高级管理人员责任的区别。

我们知道，董事会决策是票决制，即“集体决策，个人负责”制。

董事会的决议没有违反法律、公司章程和其它行政法规而造成的失误及损失属公司责任。

但董事会的决议如有违反法律、公司章程及其它行政法规而造成的损失由参与决议的董事担负赔偿责任，这属于公司高级管理人员的责任。

这种高级管理人员的责任意识應在改制企业明确建立起来。

但笔者在调研中发现：只有少数已改制企业有这种条文规定。

这恰恰是改制企业应该通过改制而细化的东西。

4.监督机制薄弱。

对改制企业，国有股份保留较少，一般都在20%以下，成为名副其实的小股东。

由于规模较小，这些企业一般不设监事会，只设一名监事。

国有股东一般只派出一名董事，不派监事，因而无法或难以有效地对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督。

国有资本因为是小股东，不能直接对改制企业审计检查，大部分改制企业的会计报表也未接受社会审计监督，因而国有小股东的权益无法得到保障。

三、完善法人治理结构和保护国有小股东权益的建议
改制企业要真正形成协调运转、有效制衡的法人治理结构，必须抓住法人治理结构的本质要求，在组织机构和运行机制上下功夫。

1.经营权和决策权必须分开。

这是实现相互制衡的基础条件。

规模较小的企业，经营管理团队相对较少，董事会成员和经营层成员可以适当重合，以减少管理成本，提高经营效率，但应当有超过半数的成员为非执行董事。

另外，外部董事是使董事会成为真正决策机构的必要保障，也是公司利用“外脑”的重要形式。

应该逐步引入外部董事，尤其是规模较大的公司。

2.明确股东会、董事会、监事会和经理层之间的权责边界。

这是各负其责的重要前提。

在健全组织框架、配备健全人员的基础上，以责任为核心，按照权责对等的原则，明确治理结构的权责边界。

通过清晰的权责配置，建立起权力、责任、义务有机统一的责任体系。

3.规范各组织机构的工作流程和程序。

这是保证法人治理结构有效运行的关键。

在明确权责边界的基础上，重点要规范董事会、监事会、经理层的议事规则和办事程序，使法人治理结构的运行制度化、具体化、流程化。

比如，对规模较小的企业，董事会不设专业委员会，可委托经理组织有关人员拟定相关方案，提交董事会审议。

形成董事会决议过程中，董事个人如有不同意见，要明确写明自己的意见；对于需提交股东会的重大经营事项，按程序提交股东大会审议，通过后由经理组织实施。

4.建立对董事会及成员、监事会及成员和经理年度和任期绩效的评价制度。

这是考核各组织机构及成员履职情况并予以奖惩、调整的重要依据。

可采用授权人评价、定性定量相结合的评价、相互评价的办法。

比如对董事会，着重其从规范运作、有效决策和贯彻股东意图等方面评价；对董事个人，着重从其在履职义务、完成任务、工作结果上的工作表现进行评价。

5.强化内部审计和外部监督机制。

这是加强企业财务规范运作、保障小股东（包括国有）权益的重要举措。

内部审计作为内控系统监督评审的一部分，应在企业的董事会设立内部审计机构，内部审计直接对董事会负责。

同时，在公司章程中规定或补充规定，每年聘请社会审计机构对企业财务审计一次，以弥补国有小股东不能直接对参股改制企业进行审计监督的缺陷。

四、结论
法人治理结构是国有中小企业改制的核心。

有效制衡，协调运转，是建立和完善法人治理结构的本质要求。

合理设置组织机构并明确界定各个角色的权责，规范工作流程和程序，建立评价制度，是实现各个角色相互制衡和协调运转的关键。

加强内部控制制度建设，借用外部监督力量，是改善保障国有小股东权益的重要举措。