公共管理：定义

§1 公共管理导论§1.1 管理与管理理论的演进
1.管理：是人们在一定环境和条件下，为了有效地动员和运用各种资源从而达成组织
目标而进行的计划、组织、领导和控制等项活动的总和。

（特性：两重性，即自然属性和社会属性）
§1.2 行政与行政理论的发展
2.行政：是国家权力机关的执行机关（即国家行政机关）行使国家权力，依法管理国
家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。

（特点：执行性、政治性、权威性）
§2 公共组织§2.1 公共组织概述
3.组织：指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并
为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。

组织目标与行为是组织的本质性特征。

§2.3 公共组织环境
4.公共组织环境：是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的
因素的总和。

§3 公共决策
5.决策：理查德·施奈德界定为决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来十
五的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。

（特点：预见性、选择性、主观性）
6.行政决策：是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织
特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。

7.行政决策系统：是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。

8.群体决策：包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。

领导群体决策指一个领导集体共同进行决策，也就是通常所说的最高管理层的决策集团在一起拍板。

群体参与决策则是指较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况，集中表现在群体成员参与领导决策的过程，并对决策的形式、内容和执行施加影响。

§4 行政领导
9.领导：指引导和影响人们为实现组织和群体目标而做出努力与贡献的过程。

10.领导艺术：指在实施领导的方式、方法上所表现出来的创造性。

§5 沟通与协调
11.公共组织沟通：指公共组织系统与外界环境之间，公共组织系统内部各个部门之间、
层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感，交流信息，以期达到相互了解、支持与合作，谋取公共组织系统和谐有序运转的一种管理行为或过程。

12.协调：是公共组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相
关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。

（特点：经常性、艺术性、公关性）
§6 公共组织的人力资源管理
13.人事：指在用人以治事的过程中有关人与人、人与组织、人与事（工作）之间的相
互关系。

14.人事行政（or政府人事管理）：是以政府公务员作为主要对象的一系列管理法规、制
度、政策、措施的总和，是政府对其工作人员依法实施管理的一系列活动。

15.人力资源管理：是对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理的一
系列制度、法令、程序和方法的总称。

§7 公共管理的法律基础§7.2行政立法、执法和司法
16.行政立法：特定的行政机关根据法定权限并按法定程序，制定和发布行政法规和行
政规章的活动。

17.行政管理的法制化内容：行政法治意识的培养；行政管理组织的法制化；行政管理
职权的法制化；行政管理程序的法制化。

§8 公共财政管理§8.1公共财政管理概述
18.公共财政：指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具
体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。

19.公共财政管理：公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、
管理、监督等活动的总和。

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§8.2 公共预算管理
20.公共预算：指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于
市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。

（特点：计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性）
§8.3 公共收入管理
21.税收：是国家为了实现其职能，凭借政治权力，依照法律预先规定的标准，向经济
单位、组织或个人强制、无偿地取得公共收入的一种方式。

（特征：强制性、无偿性、固定性）
22.政府收费：指政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。

（特定：直接有偿性、排他性、非规范性）
23.公债：指政府为履行职能而凭借其信用举借的债务，是公共收入的又一重要形式。

三层含义：一是公债是国家信用的主要形式，二是公债是公共财政活动的一种特殊形式，三是公债是一种重要的经济杠杆。

（特点：自愿性、有偿性、灵活性）
§8.4 公共支出管理
24.政府采购：也称公共采购，是指政府机构出于履行职责需要，以购买、租赁、委托
或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。

（特点：采购资金的公共性、采购目标的非市场营利性、采购行为的规范性、采购主体的特定性、采购活动的政策性、采购范围广、规模大、影响力大）
25.社会保障支出：是政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或
生活面临贫困的社会成员提供保障其基本生活的支出。

§9 公共组织的文化与伦理§9.1 组织文化与行政文化
26.组织文化：组织内部的一种共享价值观体系，是特定价值、信念、情感、态度和道
德规范的总和。

（基本特征：组织成员的共同认知系统；组织成员都认可的习惯性行为方式；隐含在价值观背后的基本假设系统；组织成员的心理契约）
27.行政文化：在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种
心理现象、道德现象和精神活动状态。

（特征：历史性、阶级性、民族性、变动性、连续性等）
28.行政心态：（三个特征：产生的自发性、非理性；表现的不稳定性；影响的潜在性或
内在性）
29.行政规范：（主要特征：协调性、原则性、外在控制性）
§9.2 公共管理伦理
30.公共管理伦理：是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关
系为核心的公共管理行为准则和规范系统，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。

31.公共责任：广义：指公家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体
负责，必须通过加强对自身职责的履行来为国民谋利益。

（积极的）
狭义：国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，以及违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。

（消极的）
（特征：公共责任是一种义务；是一种任务；是一种监督、控制和制裁行为）
§9.3 转型期的公共管理伦理建设
32.治理：在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。

33.善治：使公共利益最大化的社会管理过程。

（构成善治的基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、效率）
§10 政府工具§10.1 政府工具概述
34.政府工具：又称政策工具、治理工具、公共管理的技术或行政方法。

政府工具就是
达成政策目标的手段，它既可以被界定为一种“客体”，也可以被界定为一种活动。

（特征：萨拉蒙关于政府工具特征的观点：P160 1、政府工具具有一些共同属性，这些共同属性使得这些工具得以识别。

2、每一种工具规定行动的结构，它不是随意的或者临时的，而是一种制度化的行动模式，也就是说，它是一组公共行动的权利和义务。

3、这种结构化的行动是一种集体行动，目的是解决公共问题，这表明这种结构化行动不只是政府行动。

）
§10.2 传统的行政方法
35.传统的行政方法：行政手段、法律手段、经济手段、思想教育手段
36.行政手段：指政府凭借政权力量，依靠从上到下的行政组织制定、颁布、运用政策、
指令、计划的方法，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的。

（特点：权威性、强制性、垂直性、具体性、非经济利益性、封闭性）
2010年MPA联考：公共管理基础——定义
37.法律手段：（特点：权威性、强制性、规范性、稳定性）
38.经济手段：（特点：利益性、间接性、多样性）
39.思想教育手段：（特点：潜在性、长期性、内在稳定性、主动超前性）
§10.3 当代政府治理的新工具
40.政府工具分类的一个粗略的分析框架：市场化工具（9个特点）、工商管理技术（7
个）、社会化手段
41.市场化工具：（特点：民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、
放松管制、产权交易、内部市场）
42.工商管理技术：（7中之2：全面质量管理（TQM）、目标管理（MBO））
43.全面质量管理（TQM）：它是以质量为中心，建立在组织全体员工参与基础上的一种
管理，其目的是通过顾客、本组织成员和社会收益来达到长期成功。

TQM的内涵是：第一，对全面质量的管理；第二，全过程的管理；第三，全员参与的管理；第四，科学的管理。

44.目标管理（MBO）：它是通过参与式的目标设置、实施和评价等活动来管理组织的一
种方法。

目标管理是一个由多种要素组合起来的综合体，目标的作用仅仅是一种手段，一种达到有效管理的手段。

45.社会化手段：社区治理、个人与家庭、志愿者服务、公私伙伴关系、公众参与、听
证会
§11 公共组织的变革与发展§11.1 组织发展与变革理论
46.组织的生命周期：组织是一个有机的“生命体”，具有自身的生命周期，一般会经历
产生、成熟、衰败和消亡的发展阶段。

47.组织发展：指通过对组织存在的问题进行系统分析，运用一套应用行为科学的理论
和技术，来改善人际关系或个人组织关系、提高组织运作能力（领导、决策和沟通能力）、培养新型组织文化的一种有计划地促进组织自我更新的活动。

§11.2 全球公共部门改革浪潮
48.西方发达国家公共部门改革，追求“三E”，即经济、效率和效益。