中国财政分析

中国政府1987年推进的新经济发展战略,突出了经济运 行要在市场价格调节机制下发挥要素的比较优势,提出政府应 该从计划经济的直接经营管理与对产品和要素的价格干预转 变为运用行政和经济手段对宏观经济进行指导和调控。该政 策作为新的制度安排,从制度供给的角度尝试对原有制度安排 所形成路径依赖的突破,赋予地方和企业较大的自主权,是向 社会主义市场经济探索的一种大胆尝试。 中国政府推动改革首先通过扩大企业的生产经营自主权 来刺激经济的增长。扩大企业的生产经营自主权在极大调动 企业的生产积极性、改善企业经营机制和提升企业活力等方 面成效显著,但同时,出现的消极影响是极大降低了财政收入 中的企业收入项。
1983-2003年地方预算内外收入变化情况
中国财政支出规模
2003-2013年中国全口径财政支出估算
中国全口径财政支出的总额从2003 年的约4.2 万亿逐年上 升，到2013 年已超过22 万亿，十一年间增长五倍有余。 一般说来，衡量财政支出规模较为合适的指标是财政支出 占GDP 的比重。按照这一指标，中国财政支出规模过去 十年均超过30%，自2009 年开始维持在36%以上，这较 为接近发达国家财政支出规模较低国家（如韩国、美国等） 的水平。另外需要注意的一点是，全口径财政支出占GDP 的比重波动较大，主要表现在受2009 年出台“四万亿” 经济增长刺激性政策的影响，全口径财政支出占GDP 比 重从2008 年的约32%跳跃到2009 年的约41%，其后又逐 步回落到36%—37%的水平，2013 年又上升到39.35%。
中国1978—1993地方财政收入情况
财政也干体制是一个特定历史阶段的产物,对中国财政分权制度的探索有积极作用,但山于 其存在的内生缺陷,对经济发展也产生了不良后来。在财政包干体制的利益分配机制诱导下, 地方政府增加财政收入的积极性被大大激发了,促使地方通过隐匿财政收入来达到获取更多 财政收入的H的,导致国家财政收入占GDP的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重出 现双双下降。 同时,地方政府从短期经济效 益考虑,鼓励大量短期行为和 地方保护主义的滋生,各地投 资超比例谓加,大而全、小而 全重复建设,造成了要素资源 的极大浪费和产业结构同质 化严重。这种过渡性财政符 现体制必然会被更规范的体 制取代。
2003-2013年权口径支出结构
在全口径财政支出中，公共财政支出仅占全口径财政支出的 60%左右，且自2003 年以来比重较为稳定。预算外支出在 2003 年时比重较高，随着财政部门逐步将其纳入预算内， 比重逐步降低，到2011 年已完全合并到公共财政支出之内。 五项社保基金支出占全口径财政支出的比重略有上升，从 2003 年的8.14%上升到2013 年的11.17%，尤其是在2013 年升幅明显。土地出让金对应的支出、政府性基金支出、地 方政府性债务增量对应的支出，三部分加总起来占全口径财 政支出的比重也较高，2003 年为24%，2013 年为28%。这 部分资金所占比重在2003 年—2013 年间波动较大，如2008 年为22%，而2009 年突然上升到33%，这也是全口径财政 支出占GDP 比重波动较大的主要原因。
2.中央和地方的财权与事权不对等 财政分权的实现需要建立在行政事权相匹配的基础上,中央和 地方按照本级相应的财权与事权相协调的原则各司其职,才能 保证分权效率得以提升。 然而,中国的国情是行政集权与财政分权并存。1994年以来, 地方财政收入占全国总财政收入的比重徘徊在44一51%之间, 但地方财政支出占全国财政支出却达到了 70%左右,收支不 平衡现象十分严重。按照财政分权理论的观点,提高中央财政 收入的适当比例有利于屮央政府在对宏观经济调控中发挥重 要作用是毋庸置疑的。但没有相应地将对等的事权进行匹配, 造成地方财政收支矛盾。
中国财政支出状况分析
主要内容
• 中国财政体制改革与变迁 • 中国财政支出规模与结构 • 中国民生类财政支出规模
中国财政分权体制的改革与变迁
改革背景：
为了逐渐摆脱计划经济体制对中国发展的束缚,自1978 年以来,中国在农村和城市相继开展了一系列重要的社会、经 济、政治体制变革。 改革的目标很明确,就是要实现中国经济社会的长期可 持续发展,包括进行经济市场化改革和财政分权改革,中央和 地方政府分权改革是其中的一项重要内容。经济市场化改革 是在资源配臵手段方面实现从计划到市场的过渡;财政分权改 革是在中央与地方之间重新对财政收支权力进行配臵,确保相 应的财权和事权在中央和地方之间合理分配。
3.地区间财政的发展差距不断加大 我国幅员辽阔,各地区由于地理区域优势、经济基础和人力资 源状况等差异,财政状况也相应呈现出差异性,直接表现为公 共产品提供水平的高低。中央政府为了促进各地公共服务水 平的均等化,采用转移支付制度等再分配方式加以平衡和调节。 财政转移支付是在1994年分税制的基础上建立起来的,包括 了税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分,以中央 对地方的转移支付为主的转移支付制度。其中,税收返还在转 移支付中占比较大,是在分税制后幵始实行的,返还数额以 1993年中央从地方收取的净收入数额为基数,每年按照--定比 例进行递增。该办法出发点是以当地的实际财政收入为依据 来平衡,却在客观上造成了不同省区不同比例不同返还额的现 状,加剧了各省区间的财政不平衡现象。
1978-1992年国家财政收入占GDP的比重ຫໍສະໝຸດ Baidu
第二阶段:改革开放后1994-2001
20世纪80年代实行的财政包干体制的基础仍然是计划经济为主体,是对 计划经济的一种局部性调整和完善,并没有触动计划经济的地位性质。进 入20世纪90年代以后,财政包干体制进一步暴露出它的弊端,越来越不能 适应国民经济增长的现实需求。 1993年年底,分税制改革的纲领性文件——《关于实行分税制财政管理 体制的决定》颁布,决定从1994年开始实行分税制,标志着分税制改革的 正式启动。分税制把中央与地方政府的事权和财权按照对应关系进行划 分,很大程度上降低了二者因为责权利关系不清晰所产生的成本,缓解了政 府间财政分配关系的紧张局面。 1994年的税制改革建立了以增值税为核心的新的流转税制;同时辅之以 消费税和资源税,对刺激消费行为、纠正扭曲的要素价格发挥了积极作用。
1980年,《关于实行“划分收支,分级包干”的财政管理体制 的暂行规定》的出台,在全国范围内启动了 “划分收支,分级 包干”的新体制,总的思路是中央和地方的财政收支范围的界 定采取行政隶属关系的原则,对地方的财政收支管理给予较大 的自主权。 1985年,在实行两步“利改税”后,国家以征税税种作为划分 中央和地方两级政府财政收入的依据实行了新的财税管理体 制,调整了政府间财政分配关系。 1988年,国家对地方财政包干的形式进行完善和丰富,采用 “多种形式包干”的体制,逐步完善财政包干制度。 1978—1993年期间,虽然我国的财政管理体制发生了频繁的 调整,但始终做到了中央与地方分灶吃饭和财政包干。因此, 该阶段的财政管理体制又被统称为财政包干体制。
1994-2001年地方财政赤字规模
第三阶段: 改革开放后2002—
2002年以来,财政改革进入新的历史阶段。一是全面取消农 业税,全面推进农村税费改革。二是建立和完善了包含政府收 支分类、部门预算、国库集中收付制度和“收支两条线”改 革等多项内容的公共财政体系。另外,有效推进了基本公共服 务均等化,在全国范围内通过完善转移支付制度和加强县乡财 政管理等方式积极平衡地区间财力差距。 2002年全国大多数地区对省以下财政管理体制进行了相应调 整。从2002年年初开始,釆取企业和个人所得税收入山中央 和地方共享,2002年的所得税收入中央和地方各占一半,2003 年及以后的中央和地方按照六四比例进行分成。在税收制度 方面,2008年在全国范围内实施新的企业所得税法,彻底合并 内外资不同企业的所得税,强化了内外资公平竞争的秩序。
1999-2011年我国民生类支出状况
财政民生支出规模的总量分析
（1）在民生支出总量方面，全国财政民生支出总量绝对值一直呈增长趋 势且增长幅度明显，总体上说明民生领域已成为我国财政资源配置的重 要领域。具体而言，国家财政民生支出从 1999 年的 3277.3 亿元增长至 2011 年的 37856.93 亿元，涨幅超过 10 倍。从增长率方面看，年均增 长率为 21.07%，其中 2007 年增长率达到历年最高值 34.18%。 （2）在国家财政民生支出总量占 GDP 比重方面，主要呈现出稳中趋升。 整体较为稳定，虽然逐年增长但增长幅度较小，说明国家财政民生支出 总量占国内生产总值的比重稳定并小幅上升，尤其是最近 5 年，增长幅 度与增长趋势较为明显，反映出现阶段我国财政民生支出政策的明确性 与稳定性，同时也表明财政对民生投入的稳步增长。
2012年中东西部地区人口及GDP比重
2012年人均GDP的差异
2012年全国经济发展的空间差异
4.地方政府硬化预算约束不足 财政分权导致地方政府间的竞争,会改善地方政府 的管理水平,提升产出效率,有利于硬化预算约束。 但中国的财政分权由于存在财权与事权归属不相 匹配的情况,很不完善和规范。不断上收的财权导 致地方政府使用预算内收入提供公共服务的能力 受限,层层下压的事权诱使地方政府不得不谋求预 算外收入、甚至是体制外收入的支持。
中东西区域经济差异
东部是指北京、天津、河北、辽宁、山东、浙江、 江苏、上海、福建、广东和海南等 11 个省份（直 辖市）的地区； 中部是指黑龙江、吉林、山西、内蒙古、安徽，江 西、河南、湖北、湖南等 9 个省份（自治区）； 西部是指重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、 甘肃、青海、宁夏、新疆、广西等 11 个省份（自 治区）。
1978-1981年财政收入与企业收入和 税收收入情况表
从上表可知，中国该时段财政收入变化不大,增幅保持在1%左右波动。而财政收入中 的企业收入下降明显,相对比重也由1978年的51.0%锐减至1981年的30.1%,比1978年 减少20.9个百分点,而税收收入占财政收入的比重1981年仅比1978年提高了 7.7个百 分点。虽然市场作用的发挥带来了经济的发展和税收的提高,但国家对国民经济的宏 观调控能力锐减。在这种财政出现困境的大背景下,迫切需要及时调整财政管理体制。
2003-2012年国家财政支出结构
中国财政分权制度的不足
1.中央地方政府之间的财政分权关系缺乏稳定性 世界各国都存在要妥善处理本国中央和地方政府财政关 系的利益博弈,要么是建立在宪法和相关法律基础上的,如美 国和日本等西方发达国家;要么是在法律和制度不尽完善基础 上的中央和地方政府的博弃,就像中国。在我国,中央和地方 两级财政关系的划分和调整没有通过严格写入宪法来加以保 障,缺乏法律依据,大多是通过中央文件的形式来进行落实,缺 乏制度上的稳定性。
财政分权体制改革的过程
第一阶段：改革开放后 1978-1993 第二阶段：改革开放后 1994-2001 第三阶段：改革开放后 2002-2012
第一阶段：改革开放后 1978-1993 随着中国经济社会的发展,重工业优先发展战略和计划经济的 弊端逐渐显现出来,逐步成为经济发展的障碍。计划经济时代 国家对重工业的补贴率高达37.57%,且持续时间长达25年 (1954—1978),造成了轻重工业比例的严重失调,消费产品品 种单一。因此,及时改变重工业优先的经济发展战略被提到议 事日程。 1987年社会主义现代化建设“三步走”的经济发展战略应用 而生,1992年我国提出建立社会主义市场经济体制。通过以 市场机制来刺激经济增长,极大削弱了以往以重工业为核心赶 超战略的消极影响,从外延式增长转变为内涵式增长,从闭关 自守到对外幵放,实现了经济发展战略的全面更新。
1998年“公共财政”的提出,是财税改革进一步深化和推进 的标志,重点逐渐向财政支出领域转移,内容涵盖了改革收入 方面和优化财政支出结构两大类。分税制虽然总体上实现了 预先设计的目的,但仍然存在不少问题。 如:分税制没有解决税制不平等的问题,企业所得税按照隶属 关系划分助长了当地政府的低水平重复建设,不利于产业结构 的优化升级,不利于平衡各地区间的财政收入差距。这些分税 制改革内生存在的缺陷,再加上改革的不彻底性和相关制度建 设的滞后,对财政经济产生了一系列不良的影响,逐渐导致了 地方财政赤字增加。