海南农村土地承包与管理问题思考(2009)

HAINANREN DA2009第3期海南人大海南是热带岛屿省份，农业人口占多数，农业产值占GDP 的30%。

农业、农村、农民问题始终是全省改革与发展的全局性、根本性问题。

近些年，农村土地承包与管理，在三农工作中成为热点问题，如何构建和谐社会、促进经济平稳发展，引起了各级政府的高度关注。

依法完善农村土地承包，切实维护农民权益，是当前贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》的一项重要任务。

建省二十年，省人大常委会对海南农村土地的征用、承包、出租、流转等方面，出台了多个法规，并不断的完善、修订，推动了农村经济的快速发展。

1994年6月24日颁布施行的《海南经济特区土地管理条例》，规定了农村集体土地使用权可以出让、承包，用于农业开发，至今为止，在全国省、市中，是唯独一个农村集体土地使用权可以出让的法规。

法规的实施，鼓励了公司企业、社会团体、个人参与农村土地的开发，为当地引进了资金、技术，也带动了农民开荒的热情，使农村的四荒地得到充分的开发利用。

近些年来，我省各级政府在农村土地管理方面，依照国家法律和地方性法规，依法管理，做了大量的工作，促进了农村的社会稳定和经济发展。

然而，由于种种原因，农村集体土地逐年递减，截止2007年，全省农村集体土地共有2383万亩，占全省土地46.7%。

其中常用耕地568.1万亩，林地1282万亩。

全省农业人口484.3万人，占总人口58.6%，农民人均耕地1.32亩，仍低于全国人均耕地0.09亩。

海南农民人均耕地偏少，既有历史原因也有土地承包管理不妥之处。

上个世纪五十年代，橡胶的开发，政府划拨了大量的土地给农垦。

在当时，农村与农垦的矛盾并不突出，而现阶段，场社土地资源配置发生较大变化，农场与周边农村人均占有土地不均等的矛盾凸显。

在农村四荒地的发包中，部分基层干部发包土地不注意兼顾农民的利益和权益，又把大量土地发包给非农人员，使本来偏紧的农村土地供需矛盾再次激发。

另外，农村中部分强势人员违法占地的行为，没有得到有效的解决，由此引发的土地纠纷矛盾突出，困扰了各级政府的工作。

从我省农村土地管理的总体看，主要存在土地确权、土地征用、土地承包等方面涉及农民权益的突出问题。

一、部分农村土地权属不清，难以确权，引发的土地纠纷、群体上访，成为当前社会稳定的突出问题。

全省农村土地确权面积虽然达到96.7%，但还存在160多万亩土地无法确权，成为利益争夺的滋事地，解决难度特别大。

省农垦总局截止2006年，还有1435宗，40.3万亩土地存在纠纷，涉及到全省十八个市县上千个村庄。

除此之外，市县还有100多万亩土地未确权。

万宁市有农村集体土地123.5万亩，仅确权发证82.5万亩，占66.8%。

儋州市黄龚旭光海南农村土地承包与管理问题思考工作研讨GONG ZUO YAN TAO282009HAINANRENDA第3期海南人大泥沟8万多亩土地与周边5个乡镇18个村委会土地存有权属纠纷，由来已久，从上世纪70年代开始，政府组织垦荒的土地，手续不全，至今无法确权，大量土地被周边农民占用，谁占归谁，场面难以收拾。

乐东县黄流镇腰果场在土地权属纠纷时，镇政府自行对外发包，群众意见大。

把1万多亩的腰果园全部砍毁，大部分园地被占用。

三年来，县政府投入大量精力处理至今没有结果。

省农垦黄岭农场，拥有土地10.5万亩，多年来，周边50多个村庄长期占用农场土地2万多亩，迫使该农场取消6个生产队建制。

该场去年还发生一起严重的毁胶事件，种植了一年的4600株橡胶一夜之间全部被砍毁，疑是周边农民所为。

近年来，因土地纠纷问题上访群众逐年增多，2006年至2007年，省信访办就接待因农村土地问题群体上访246批次，平均三天就有一批。

我省的土地纠纷，除了土地权属不清外，还存在少数农民强行占地问题，而这些土地，绝大部分是我省各类农牧渔盐场、部队及其他一些企事业单位划拨的土地。

由于历史的局限性，过去划拨土地时往往规模过大，规划不尽合理，部分土地长期闲置，而给周边农村留地过少。

目前，农村的状况与解放初期截然不同，人口倍增，土地承包到户，各种因素造成农民群众对土地的需求超过以往任何时期，而土地面积却是50多年只减不增，农村有限的土地资源和增长的人口配置必然发生严重冲突和碰撞，造成大量土地权属纠纷。

如省农垦新中农场人口11000多人，拥有土地资源25万亩，而处于同一地域的万宁市三更罗镇，人口10420人，只拥有土地6万亩。

土地资源配置不合理的矛盾，即使是土地确权清楚，侵权占地纠纷还将延续。

二、土地征用不按规划，多征少用，造成部分农民严重缺地，解决拖欠农民征地款、缺地农民的生产、生活安置等问题，成为构建和谐新农村的难点问题。

建省二十多年，全省共征用土地59万亩，为海南的经济发展提供了强大的土地资源，也为政府和部分公司企业、个人增加不少财富，是海南农民对全省的巨大贡献。

然而，还有部分农民征地补偿款的支付和群众生活安置却难以兑现，偿还历年拖欠农民征地款已成为老大难问题。

截止2008年上半年，全省尚有拖欠农民征地款217宗，面积65730亩，拖欠金额19535.7万元。

其中，海口市拖欠农民征地补偿款共39宗，面积8716.8亩，13513.3万元，占全省拖欠农民征地补偿款总额的69.2%，而拖欠款大部分是上世纪90年代征地手续不完善而遗留下来的问题，解决起来非常棘手。

部分市县对清还历年拖欠农民征地补偿款工作已感麻木，有的地方政府新官不理旧账；有的付款农民不愿接，说时间拖欠太久，要求按现在土地价格来计算；有的账目不清，有钱也不敢付。

缺地农民群众的生活安置是当前民生的一个大问题。

据统计，全省农民因各种原因造成耕地减少，人均耕地不足0.5亩的农民就有92479户，461430人，占全省农民8.7%，其人均耕地面积大大低于联合国粮农组织划定的人均耕地0.8亩的警戒线。

这些缺地农民的收入，大大低于全省平均水平，被征用土地上建设高楼、厂房拔地而起，其繁荣的景象与缺地农民的生活处境成为极大的反差，部分被征地的农民并没有享受到开发建设给他们带来的幸福生活。

三、土地承包存在“三过”问题（土地面积过大、承包时间过长、租金过低），虽然经过多次清理，但收效甚微，是社会关注的焦点问题。

据不完全统计，从《海南经济特区土地管理条例》实施开始，农村集体经济组织以外的公司、单位和个人，以承包、租用和农村集体土地使用权出让等形式，承包、受让使用开发了农村土地110多万亩（不含集体林地），占全省农村“四荒地”210多万亩的53%。

非农人员与农民争地的现象在我省是比较突出的。

如琼中县农村集体土地对外发包有19.59万亩，其中44家公司承包10.67万亩；40个党政企事业单位承包2.17万亩；525个社会个人承包5.74万亩；125名党政企事业单位个人承包了1.01万亩。

全省非农人员承包土地有13495宗，991568亩，平均每宗81.5亩，是农民户均承包土地的13.6倍。

土地承包“三过”问题的产生是有法不依、执法不严造成的。

上世纪90年代，地方各级政府为鼓励开发荒山，提出公司+农民、干部+农民等形式来推动农村经济发展。

另外，部分基层干部法规意识淡薄，在出让、承包、租用农村集体土地过程中，违反村民民主议定程序的现象是十分严重。

在我们调研过程中，翻阅近千份的承包、租用和出让土地合同协议中，有75%的土地是没有征得大多数村集体成员同意而发包的；有80%以上土地承包合同承包年限超过30年，一般都是承包50年，还有少部分是承包70年；大部分土地承包合同地价款在每亩年租金10—30元之间。

面对错综复杂的的农村土地问题，已是社会主义新农村建设不可回避的问题，我们要用科学发展观理论来破解这个难题。

科学发展观，GONG ZUO YAN TAO 工作研讨29HAINANREN DA2009第3期海南人大第一要务是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。

我们要认识到坚持以人为本，是谋发展促发展的出发点和落脚点，让发展成果与人民共享，要在全社会实现公平正义，加强统筹协调，正确处理局部和全局、当前和长远关系，正确处理农垦、农林（场）国有土地与农村集体土地的关系，正确处理土地征用与开发建设的关系，正确处理土地承包与尊重农民民主权益的关系。

全面把握和妥善解决来自各方面的利益诉求，把广大农民群众的根本利益实现好、维护好、发展好，把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好，使全体人民各尽所能、各得其所，和谐相处。

要妥善处理好农村土地问题的矛盾，对土地权属有争议的，尽可能兼顾当地农民的利益，因为，在计划经济时期，当国家建设需要划拨土地时，农民无偿支持。

现在，当农民缺地耕种，不妨把有争议的而且现在农民继续耕种的土地，确权给农村集体，合理退地还农，让农民享受到改革发展带来的实惠，体现中央提出的工业反哺农业、城市支持农村的战略思想，具体思路是：一、构建和谐社会，妥善处理土地纠纷，尽可能把存在争议、权属未定、农民又耕种在手的划拨土地，合理退地还农。

以全省农村土地纠纷问题来看，共有五种土地可以退地还农。

（一）把农垦尚未确权又存有争议，农民又耕种在手的国有土地确权给农村集体经济组织，或者以一元一亩土地象征性出租给农村集体经济组织使用；（二）把人民公社时期创建三级所有的社、队农场的土地退还给农村集体经济组织；（三）把学校学农基地的土地全部还给农村集体经济组织；（四）把划拨给事业单位搞科研的、现名存实亡的单位土地也退还给农村集体经济组织；（五）把部队租给公司耕种的军垦土地，政府以助资拥军的形式，把农村周边500米范围内的土地“租”回来，调剂给缺地农民耕种。

如果以上思路能实施，全省至少给农民增加100多万亩土地。

这样，历史遗留的土地纠纷问题能得到妥善解决，也改善了场社关系、干群关系，遏制部分农民强行占地的行为，使社会秩序更加稳定。

实现这一思路，就要用科学发展观统一思想，专门组织队伍深入农村、基层，进行细致调查，在感情上理解农民，在大局上想到农民，在利益上惠及农民，出台一个退地还农的政策或法规。

二、建立目标责任制，切实解决久拖未决的征地遗留问题。

突出重点，区分类型，限期整改，依法对各类征地存在问题进行整改。

重点对存在问题严重的市县、重点项目拖欠农民征地补偿费，特别是引发群众上访或群体性事件的，明确解决问题的期限，限期整改。

对因“房地产热”期间的不规范征地行为而造成的征地补偿费支付不清的问题，市县政府要依据实际情况妥善处理。

加强跟踪督办，实行问责制，确保工作取得实效。

省政府对市县的工作进展情况进行动态跟踪、挂牌督办。

对限期无法完成清欠任务的市县，实行暂停报批新增建设用地。

缺地农民中的大部分是农村的弱势群体，根据缺地农民的具体情况，制订切实有效的措施，分类指导，调整农业结构，扶持发展高效农业、养殖业，引导劳动力转移，开辟新的就业领域，努力构建和谐的社会主义新农村。