目标、指标和标准

第四章目标、指标和标准

教学目标：明确政策目标的意义、掌握确立政策目标的方法、了解评估标准的类型

教学重点：政策目标确立的方法、政策指标的内涵

教学难点：确立政策目标的方法

教学方式：理论讲授、案例分析

课时分配：8课时

第一节政策目标

一、澄清目标的重要性

（一）澄清目标是必要的

人们通常假定，政策目标是给定的，即认为政策制定者在处理某个特定的政策问题时，对自己所要达到的目的或目标是一清二楚的，因而分析者的任务是根据这一既定的目标去寻找、比较和选择相关的备选方案。

（二）澄清目标是重要的

政策目标贯穿于公共政策过程的始终，不仅是政策制定的起点、方案选择的标尺，也是政策执行的动因、效果评估的依据。

二、基本的政策目标

（一）增长

1.什么是经济增长？

经济增长是各国政府尤其是向现代化过渡的国家长期追求的主要经济政策目标,增长问题的实质在于，为了提高包括下一代在内的子孙后代的消费水平，应该在多大程度上抑制现在的消费，将有限的总生产物更多地用于投资，进一步发展生产。

2.经济增长为什么被热衷？

其一是各国纷纷建立和完善关于国民收入统计制度，使衡量经济发展速度的指标明确化，促进了各国在经济增长方面的比较和竞争；其二是人们普遍认为，经济增长是实现充分就业的一个重要条件，不仅提高个人收入，同时增加了就业

岗位和机会，扩大了劳动需求。

3.如何实现经济增长？

由于实现方式的不同，经济增长既可以为人们带来利益，也可能使人们付出沉重的代价。如果将经济增长看作是单纯的扩大生产规模的增长，很容易造成对环境的破坏;如果为了片面追求经济增长而采用劳动密集型技术,就难以解决失业问题。

我国政府提出要实现经济增长方式的转变—“从数量型增长方式向质量型增长方式转变、由消耗型增长方式向效率型增长方式转变、由粗放型向集约型转变、由外延型向内涵型转变”。

数量型增长方式片面追求数量、产值和速度，致使经济增长质量低，效益差和结构失衡；质量型增长方式则改变这些弊端，注重经济增长中质量和效益的提高以及产业结构的协调。

质量型增长方式在经济发展的不同阶段有不同的含义和要求，但也具有一些基本特征：经济增长效率高—表现为综合要素生产率的增长及其贡献率高；国际竞争力强—表现为产品及服务的质量高而成本低；通货膨胀率低—即通货膨胀低于经济增长率或经济增长中通货膨胀程度小；环境污染程度低—即经济增长过程的环境污染面小和污染率低。

（二）效率

按照经济学的理论，稀缺资源的有效配置就是效率。如何实现配置的有效呢？经济学中，一般把帕雷托最优作为经济效率的最高标准。

所谓帕雷托最优，是指经济中的资源配置已达到这样一种状态，在该状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其他人的效用水平有所提高。

处于该状态的资源配置就实现了帕雷托最优或经济效率。帕累托最优是指资源分配的一种理想状态，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，也不可能再使某些人的处境变好。换句话说—不可能再改善某些人的境况，而不使任何其他人受损。

（三）稳定

1.市场不能自发实现稳定

在市场经济体制条件下，如果让市场机制自发地加以调节，经济就不能稳定发展，而是在繁荣与萧条的周期性交替中前进。这种周期性波动会造成宏观经济的不稳定，会带来各种问题，最突出的是繁荣时期所出现的通货膨胀问题和萧条时期出现的高失业率问题。失业和通货膨胀都引起资源配置失调、效率降低，可能造成社会的不稳定。

2.经济稳定包含三项内容

（1）充分就业

经济学所讲的充分就业不是指人人都有工作，充分就业不是消灭各种失业，而是要消灭由于需求不足引起的周期性失业。

（2）物价稳定

通货膨胀是导致经济不稳定的原因之一，使市场机制扭曲、资源配置失误，减少居民实际收入、加剧财富与收入分配的不公；同时还增加了投资风险，减少储蓄，不利于经济增长。

（3）国际收支平衡

全球一体化下，一国国际收支状况对国内经济稳定有着十分重要的影响。

（四）公平

分配的公平是一个基本的经济政策目标，指的是收入与财富的分配的平等问题，涉及个人、团体的经济利益的调整。人们一般认为，市场机制能较好地解决效率问题，而不能解决收入和财富的分配不公问题。当前，公平问题已成为一个争论的焦点，备受社会关注。

人们对于公平标准有三种不同的理解：其一是贡献标准，即按照每个人的能力及努力程度所作出的贡献大小进行分配，通过市场机制进行的分配所依据的正是这个标准；其二是需求标准，即生存水平的必要性进行分配，并通过社会保障的形式来实现，该标准可以纠正和弥补贡献标准引起的问题，减少收入差异，保证每个人的基本生存条件；其三是机会均等标准，这是一个分配准则公平与否的

问题，而不是指分配公平本身，提出这一准则是出于能否公平地确立分配形式这样一种考虑。

三、澄清和确定目标的困难

（一）价值因素

1.价值判断很重要—政策目标以特定的价值判断为先决条件

公共政策是国家或政府对社会政治经济生活的干预措施，这种干预要达到什么样的状态（即政策目标应该是什么），关键取决于社会以及社会成员个人的价值判断或价值观。究竟什么是价值判断呢？

对社会现象、事实好坏、满意不满意、善恶美丑等的一种判断。或者说是人们对某种现象、事实、问题做出的评价和判定。作为政府为解决特定问题的决策过程来讲，其实存在着三种层次的判断：一是社会公众对于该问题的判断（如房价过高、环境污染、治安混乱等），二是政府决策者对于该问题的判断（如房价确实高、污染并不严重、治安还可以等），三是政府决策者对“社会公众的判断”的判断（如陈述属实、混淆视听、夸大事实等）。

2.价值判断很复杂—不同的个体、群体及阶层、阶级具有不同的价值判断

价值判断或价值观取决于个人或集团在社会中的经济和政治地位、利益、伦理道德、传统与历史等因素，主要是一种主观判断。换句话说，不同的个人、集团、阶层或阶级具有不同的或根本对立的价值观。因此，不存在每个个人都认可的、统一的社会价值判断。

价值观的差异是必然的、客观的，由此也肯定会导致价值观的冲突，而价值观的冲突实际上是不同的个人、集团、阶层或阶级利益的冲突。

（二）政治原因

1.决策者的政治考虑

公共政策目标是政治过程的产品，而不是个人决定的产品，因此，政治上的考虑是一种不容忽视的因素。由于决策者个人也有自己追求的特定目的和利益，所以在确定决策目标时，不能不考虑自身的政治利益，如选举中的支持率、个人仕途的发展前景、个人的政治声誉等。