上海市建立农业生态补偿机制的探讨

吴方ｍ（１９５７一）男，汉族，浙江杭州人，教授，博岢，Ｉ：海财经人学财经研究所。 联系地址：．Ｉ：海市杨油Ⅸ固定路７７７吁．Ｉ：海财绐人学财经研究所吴方．ＩＪ收ＩＩＩｌ；编：２００４３３ Ｅｍａｉｌ：ｗｆａｎｇｗｅｉ＠ｍａｉｌ．ｓｈｕｆｅ．ｅｄｕ．Ｃｒｌ 赵霞（１９８０－），女，汉族，江另，奈兴人，讲师，博Ｉ：研究生，Ｉ：海财经人学财经研究所。
资源所造成损失的赔偿。本文所取的生态补偿的定义为广义的定义，可以概括为以Ｆ）Ｌ个方面：①对生 态系统本身保护（恢复）或破朝：的成本进行补偿：②对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发 展机会的损火的经济补偿；③通过经济手段将经济效益的外部性内部化；④对具有‘匝人生态价值的区域
或对象进行保护性投入。因此可以看出，生态补偿机制是一种以政府为主导，结合市场经济规律，按照 规定的权责利关系，以外部成本内部化为原则，由生态服务受益主体向生态服务提供主体提供补偿，并 据此促进生态建设和Ｉ双方社会经济可持续发展的激励、约束机制。由生态补偿机制的定义，我们可以看
第二届生态补偿机制建设０政策设计高级研讨会
细探讨。
二、农业生态补偿主体
农业生态补偿主体主要指农业生态补偿的利益相关主体以及生态补偿的实施主体。 １．农业生态补偿的利益相关主体 利益相关者在农业生态保护或者破坏事件中的责任和地位加以确定． 付费主体即提供农业生态补偿资金的主体可以根据破坏者付费、使用者付费、受益者付费的原则确
表ｌ农业生态系统中不同尺度的付费主体示例 基本农田 破坏者付费 使用者付费 受益者付费 使用过量化肥、农药的农民 占用农田作他用的主体 上海市民 上海市比 水源保护区 在水源地开设具有污染 水资源性质的企业 采伐利用术材者 上海市民 公益林 滥砍滥伐者
受偿主体则确定为对生态建设的保护做ｉｌｊ贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和丧失的机会成 本应给予补偿和奖励。这里面应当还包括对基本农田、水源保护区以及公益林减少破坏的奖励和补９ｌＩＩｉ。 ２．生态补偿的实施主体 （１）三种生态补偿模式的介绍 按照实旋主体和运作机制的差异，火致可以分为二种生态补偿模式：政府主导模式、准市场化模式 以及市场化模式。其中政府主导模式是指中央和地方政府通过公共财政支付和行政手段等直接对生态建 设和服务进行补偿，是一种臼上而卜的纵向补偿模式。准市场模式是指在国家或者区域政府问的协凋下， 通过区域之间的协商和横向转移支付、对口援助等，实现生态建设区和生态收益区域＿之问的生态补偿。 有此可以看出准市场模式比较适合生态服务提供方和收益方容易划分的情况，如在水源保护区中的水资 源交易、异地开发模式等等。市场化模式是指充分利用市场作川，通过市场交易等市场化手段实现对生 态建设区域和生态服务的补偿。如上海的排污权市场交易等。目前有学者也尝试将生态系统服务补偿市 场化，这一领域则涉及到对于生态服务的价值能够较好的定量核算。就目前的实践情况来看，由丁政府 主导模式易操作、效率高的特点，上海生态补偿是政府主导模式，而在流域生态补偿方面可以见剑市场 化模式的雏形。 （２）上海市生态补偿实践 上海市没有农业生态补偿机制方面的政策，但在生态补偿的其他尺度内，或多或少有一些零星的政 策。如《上海市金山三岛海洋生态自然保护区管理办法》规定了对破坏生态环境的处罚。但是对丁损失 赔偿，仅仅做了原则性的规定，对－丁．补偿标准没有更进一步的说明。也没有说明收取的费朋Ⅲ丁何处。 如义规定在保护区内从事科学研究活动或者开发活动的单位或者个人，应当向保护Ⅸ管理机构缴纳资源 补偿费。资源补偿贽应当用于保护区的建设和管理。《上海市崇明东滩鸟类臼然保护区管理办法》则着 重于对破坏生态环境的赔偿，而对周围地区居【屯因保护生态系统和环境放弃发展机会的损大的经济补偿 一点也没有涉及剑。《上海市黄浦江上游水源保护条例实施细则》第二十六条确立了给予表彰和奖励的 行为，但对于具体的标准却没有涉及。《上海市荧浦江上游水源保护条例》及实施细则、《上海市苏州河 环境综合整治管理办法》、《上海市排污收费羊¨罚款管理办法》及实施细则侧重于对破坏生态环境的惩罚， 没有相应的激励机制。
得收益（责任）的角度来看，主要包括：①农田生态系统所提供的间接服务价值，如净化人气价值、涵养
水源价值、保持土壤价值和维持营养物质循环价值、环境净化功能。我们算出２００５年，上海市农田的 生态服务价值为３６．３亿元２３，这里的生态服务价值主要包括了州碳释氧、涵养水源、保持十壤价值、维 持营养物质循环四个生态功能价值。。农田生态系统服务功能对农业生产的作川是一种无形的服务，这 些服务通过农业生产活动直接或问接进入社会经济系统，其经济价值巨大。由于Ｋ期没有采用一定的措 施来平衡这种外部性带来的国家与区域、政府与农Ｌ屯等不同利益群体的利益问题，致使许多农业生态环 境问题一直朱能得到很好的解决。这也是Ｋ期以来人们对农业生产只是注重对农业生态系统的直接服务 价值的索取，而忽略了对整个生态系统至关重要的问接服务功能的结果。例如，黄一ｔ二高原生态环境建设， 投入了人量的财力、人力、物力，为生态环境的恢复创造的基础。但是，生态环境建设与当地的经济发
第二届生态补偿机制建设与政策设计高级研讨会
上海市建立农业生态补偿机制的探讨
吴方卫赵霞
（上海财经人学研究所
２００４３３）
摘要：在阐释上海建立农业生态补偿机制的必要性基础上，设计了上海市农业生态系统生态补偿机制。 分掰讨论基本农田、水源保护地、公益林三个领域的补偿主体以及生态补偿标准，提出以能力补偿为主， 与直接补偿相结合的补偿方式，并分析了补偿资金的融资方式及配套措施。以期能够以农业生态补偿机 制作为调控方式来激发农【屯农业生产的积极性，发展多功能型现代都市农业。 关键诃：农业生态补偿机制、能力补偿、上海 “打造现代都市农业”是上海市农业发展的主要方向，这就必然要求上海农业的发展必须是集生产、 生活和生态功能于一体的可持续发展的现代化农业。人们在进行农业生产时，常常仅看到了农业生产的 直接价值，而忽视了作为一种半自然的人Ｉ：生态系统（基本农田、水源保护区、公益林）所具备的生态 系统服务功能的问接价值，这种忽视却会导致农业发展的不可持续。通过有效的农业生态补偿机制的建 立，使得外部经济内部化，使得农田生态系统服务的间接价值转移到农户手中，使得农户具有发展生态 农业的积极性，从而达至ｑ上海市都市农业的可持续发展，并同时为上海城市的发展提供宝贵的生态空间 和服务功能，对维护脆弱的城ｆ狞生态系统和改善城市生态环境质量起剑积极的作用。 理解生态补偿这一概念可以从两个层面着手：从狭义的角度来看，生态补偿是对造成环境污染者的 收费。从Ｊ’‘义的角度来看，还包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然
第二届生态补偿机制建设与政策设计高级研讨会
入，也应由水源受益者按水量和受益地区与水源保护区经济发展水平的差距给予进一步的补偿。 ３．公益林生态补偿标准 上海市公益林都是人工林，非原始林。因此公益林的补偿标准必然包括虑营造林的直接投入。除此 之外还应当包括了保护森林生态功能而放弃经济发展的机会成本和森林生态系统服务功能的效益。根据 研究，森林生态系统服务功能的价值远远超过木材本身（一般是木材的５－２５倍），即使以１０倍来算，
展、农氏的生活需要存在一定的＝矛盾。每造ｌ公顷的林草地，其生态服务价值至少在７０００－－１００００冠年，
让当地农【屯牺牲农业生产进行生态环境建殴，不给一定的补偿，生态环境建设是很雉持续的。所以，应
该建立农业生态补偿机铹，使本区的生态环境建设得以持续发展。②为了维护生态环境，而放弃其他发
展机会的机会成本。根据２００７年对上海市经济薄弱农村的调研报告，可以发现这些农村绝人多数分布 在上海市的边远地区，地理位置偏僻，发展条件差；主要集中在基本农田保护区、生态敏感区，规划控 制严格，发展宅间较小。由此可以看出基本农田保护区、生态敏感区等之类得禁ｌ卜发展或限制发展的地
பைடு நூலகம்
出确立生态补偿机制，应当包括如’Ｆ）Ｌ个方面：①生态补偿主体的确定：②生态补偿标准的确定；◎生 态补偿方式确定；④生态补偿资金的筹集渠道。
一、农业生态补偿机制设计原则
．国内生态补偿实践已经取得很多经验，众多学者也对此进行研究，形成一些很好的模式和机制，但 是也存在很多缺陷，相关的责任关系模糊，实施体制混乱。针对上海地区的农业生态环境的实际要求， 需要建立一个系统的体系。根据农业生态补偿不同尺度（基本农田、水源保护区、公益林）综合利用政 府和市场手段，建立多层次的补偿系统】。在确定生态补偿的相关利益主体时应当遵循“污染者负担原则， 开发者保护、破坏者恢复原则，受益者补偿原则”：在确定生态补偿实旋主体时应当遵循以政府主导模 式为主与市场化模式相结合的原则；在确定生态补偿标准和核算方法时应当遵循“保护地区和收益地区 共同发展的原则、需要和现实性相结合的原则”：。卜．面我｛Ｉ、ｊ就从生态补偿机制的四个主要内容米进行详
区所在地为了保护生态环境而放弃了开发的机会，对１：这类的机会成本应该进行生态补偿。③过量使朋
化肥、农药而造成农业生产污染的，则需要恢复生态服务功能的成本。 ２．水源保护区生态补偿标准
水源保护区补偿标准主要包括：①以水源保护区为水质水量达标所付出的努力即直接投入为依据，
主要包括水源保护地区涵养水源、环境污染综合整治、农业１Ｆ点源污染治理、城镇污水处理设施建设、
第－二届生态补偿机制建设’ｊ政策设计高级ｉＯｆｉｑ会
总的来看，上海市的生态补偿政策侧重予对造成环境污染者的收费，对个人或区域保护生态系统和 环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿这一方面则没有涉及，也没有形成政策性文件对生态系统 服务的间接价值进行核算，给相应的生态系统服务要素提供者给予补偿。对于生态建设，生态项目．ｆ：程 的建设则均是通过财政转移支付或者形成专项基金的形式由政府直接投资，市场机制的作用被忽视。 （３）农业生态补偿实施主体的确定 从三种模式的特点来看，市场化模式具有灵活性，并且补偿充分，融资渠道多样化，应当是农业生 态补偿的发展趋势，但是不能盲目的选择市场化模式。如对于基本农田、水源保护区的生态建设，冈为 具有一定的特殊性，虽然能够明确确定受偿主体，但是付费主体却很难具体剑个人或集体，因此在此领 域应当以政府主导模式为主。但我们也可以设想，在生态建设成熟之后，可以通过开发这两个领域的一 些生态功能，如旅游、休闲等等，则会使得受益主体便于确认，可以采用市场模式。对于公益林领域， 森林生态效益是一种公共效益，属于公共产品。公益林生态效益补偿必须通过政府行为，用以补偿生产 森林生态效益所耗费的成本，维持生态产品的再生产，以实现效益最人化。