村委会的法律地位及权力监督机制探析

村委会的法律地位及权力监督机制探析作者：宋丽敏胡小纯张利鹏来源：《法制博览》2014年第02期【摘要】村委会作为村民自治的组织者、管理者和执行者，在我国新农村和城镇化建设中起着重要作用。

然而实践中村委会却有角色失衡的问题，甚至以“村委会自治”代替了“村民自治”，不受制约，不受监督，影响到新农村和城镇化建设的进程。

因此，应当加强村委会的建设，实行对村委会权力的有效监督，强化村委会责任的追究。

【关键词】村委会；村务监督委员会；权力监督机制；责任追究机制一、对村委会的基本认识（一）村委会的性质与法律地位《村委会组织法》第二条第1款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

”这款规定可以看作是对村委会性质和法律地位的直接规定。

村委会组织法要求村委会实行村民民主制度，村民在自治过程中占有主导地位。

从法理上看，村委会是村民自治的“执行机关”。

而现实中，农村基层自治组织既包括村委会，又包括村民会议、村民小组；而村民自治的执行机关只是自治组织的一个组成部分，是村民自治的组织者和管理者。

实际上村民会议是村里的最高权力机关，村委会由它选举产生并对它负责。

因此，村委会是村民集体组织下的一个常设部门。

（二）村委会的职责归纳起来主要是管理公共事务和公益事业、组织村民发展经济和文化、教育和宣传政策。

根据法条的规定，我们可以将村委会的职责分为两类：组织管理职能和执行的职责。

首先，组织和管理职能。

即经村民授权和委托，依法组织村民进行自治活动，管理村内的公共事务和公益事业，包括经济文化事务、政治法律事务等等。

其次，执行职责。

即在拥有村民赋予的管理权力后，它应履行相应的执行责任。

要想很好的实行村民自治制度，保障村民的民主权利得以落实以及农村基层组织的经济文化等公共事务能顺利运转，就须将管理与规划落到实处，很好的去完成执行这一环节。

（三）村委会的责任村委会有职有权，在执行政策时就应承担责任，主要是：第一，道德责任。

村委会作为农村基层政策及事务的管理者与执行者，其执行权来源于村民，要对公众负责；其次，如果村委会不合理的执行行为对执行对象产生不利的影响，甚至损害了他们的利益，村委会应直接对受害者负责任。

第二，政治责任，也称民主责任。

村委会作为基层群众自治组织，村民和法律授予其管理村务和执行政策的权力，这种权力从某种意义上讲属于公共权力。

有了权力就必须履行相应的义务，承担相应的责任。

“一旦村委会滥用手中所掌握的自由裁量权，越权行事，造成行政失当，他们就必须承担与其所处职位、所拥有的职权、所履行的职务相一致的政治责任。

”另外，《村委会组织法》明确规定村民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

第三，经济责任。

村委会组织法规定村委会应当支持和组织村民发展经济，所以村委会不能对它的这项职责知而不行。

通俗地说，村委会成员要带领村民致富，要能有所作为，为村民奔小康作出贡献；而不可在其位而不谋其职。

第四，法律责任。

“法律面前人人平等”，法治社会要求一切组织在宪法和法律的范围内行使职权。

当村委会在执行公务时，无论是作为还是不作为行为，只要是在主观上出于故意或过失，造成了危害性后果，都要承担相应的法律责任，包括行政法律责任、民事责任和刑事责任，以促使村委会正当、合法、合理的行使权力，积极的履行义务。

（四）村委会与村党支部的关系我国《村民委员会组织法》第三条规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

”此条规定中的“中国共产党在农村的基层组织”实际上就是村党支部，它在农村基层的领导核心。

事实上村党支部的法律地位是相当模糊的，村委会组织法对村“两委“（支委与村委）的权限缺乏明确而具体的划分，对于农村基层党组织如何领导、支持和保障村民开展自治活动（即领导方式）及在村民自治中的工作范围缺乏具体性、明确性和可操作性，致使在实践中出现村党支部严重越权，造成“两委”关系不协调问题。

我们应当明确村级党组织在村民自治中的法律定位。

村民自治的实践证明，村党支部对村民的不当干涉主要源于法律规定的模糊性和巨大的反弹性。

“村党支部应发挥领导核心作用，但领导并不意味着可以管理一切事物，而是应体现于保证宪法、法律和党的方针政策在农村的贯彻执行，督促村委会依照宪法和法律的规定实行自治，在农村基层宣传党的路线、方针、政策，监督村委会的工作。

村党支部应主要把握村内方向性、政策性、全局性、重要性问题，事务性、职能性、技术性的经济、社会、民间的事务管理，依法则由村委会承担，村党支部不能代替村委会直接办理村民自治的各项事务。

笔者认为村党组织对自治活动的领导作用仅限于政治领导、思想教育、宣传政策等。

”另外，“两委”的职责应作如下划分：“a.村党支部对村务可以有批评权、建议权、监督权，但不拥有决策权；b.比照我国行政机构首长负责制的方式实行村委会主任负责制；c.村党支部成员被选为村委会成员就不再兼任党内职务，村支书也不能兼任村委会主任；d.村党支部应成为村民选举委员会的组织者和村民会议或代表会议的召集人，并对村务管理进行监督”。

（五）村委会与乡镇政府的关系《村委会自治法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

”由此可见，乡镇政府与村委会之间是相对独立的，是指导与被指导的关系，而不是上级与下级或领导与被领导的关系。

这样就赋予了村委会更大的自治权，所以如何监督其权力、追究其责任就是一个很主要的问题了，应当更要受到重视。

具体来讲，乡镇政府要切实把握好和运用好这种指导与被指导的义务，既要做到不越权操纵农村基层组织的自治活动，又不能过于放松、任其无规律地发展。

（六）村委会面临的主要问题在我国农村基层自治组织中，对公共权力的责任义务要求的欠缺显得更为突出。

这就造成了村民的意愿不能被村委会很好的执行，村民的民主权力无法得到落实，不利于农村基层民主政治和新农村的建设。

甚至一些村委会及村干部滥用职权及玩忽职守，背离了党和政府以及法律认可和制定的我国农村基层实行的“村民自治制度”。

我国法律赋予了农村基层组织很大的自治权，其性质和法律地位决定了对村委会的监督只限于村党组织以及村民会议的横向监督，但缺乏纵向监督。

有必要加强对村委会权力的监督和责任的追究，可使村委会的监督主体更加广泛，从而弥补缺乏纵向监督的不足。

二、建立和完善村委会权力监督机制和责任追究机制的对策（一）健全和完善工作制度，让村委会在村务工作过程中接受监督目前，村委会的工作已有一套基本合适的工作制度，但关键是落实不到位的问题。

我认为，建立和完善村委会的权力监督机制有必要健全如下五项制度：第一，自我监督制度。

村委会要善于进行自我学习，特别是对权力监督方面的法律法规的学习，强化自身的法律意识和民主意识。

在自我教育中，加强村委会干部的思想政治教育，是强化村委会自我监督的有效途径。

村委会干部要经常进行培训，树立正确的人生观、世界观、价值观，自觉地约束自己的行为，坚持把实现好、维护村民的利益作为不懈追求，增强自身的法律意识和依法行政意识，从而达到自我监督的目的。

第二，宣传教育制度。

这是针对村民来讲的。

村委会应定期组织村民开展学习教育活动，明确学习的内容和目的。

学习、教育的重点是是村委会组织法第六条的规定。

另外，村委会要及时向村民宣传党的基本路线和农村政策，及时传达中央及各级政府的相关文件和政策，定期向村民汇报村委会的工作情况。

第三，重大事项村民大会决议制度。

这是由村委会与村民会议之间的关系决定的，也是法律法规相关规定的体现。

要搞好农村基层民主政治的建设，此项制度必须始终贯彻。

第四，村务公开民主监督制度。

设立民主监督小组，其成员在村民代表中选举产生，选出组长一人，成员若干人，其职责是对村政务公开进行民主监督，对村财务进行民主理财。

村务公开民主监督小组成员，必须努力学习村务公开和财务管理方面的有关法律、法规和政策，要组织培训班，依法行使监督权。

该小组对本村村务公开、财务活动行使检查和监督职权，代表群众查阅审核有关财务帐目，并对发现的问题提出建议；督促两委班子，按照村务公开各项制度的规定及时公开村内政务、财务及经济事务、文化事务；在村务公开后，主动收集群众意见和建议，及时向两委班子反馈，并向群众通报处理结果。

第五，考评制度。

这是针对村委会成员而言的。

此制度要求村委会全体成员向村民进行一年一度的工作述职，由村民代表大会对其工作进行评议。

这是参照机关、事业单位对干部的考核机制而考虑的。

（二）构建内外结合的监督机制，让村委会接受社会各界的监督健全和完善工作制度的目的在于加强村干部的自我约束，但仅靠这方面还不够，还需要社会各界的监督来完善村委会的监督机制，这样才能构成一个完整的监督体系。

第一，村民监督。

村民监督是最符合村民自治和立法精神的监督方式。

在实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各个环节中，村民始终处于授权、赋权、决策的地位，这一主导地位使其自始至终拥有监督村委会的权力的机会。

因此，村民一定要善于运用自己的地位去监督村委会在自治活动中的各项权力和各种行为，从而维护和保障自身的权利和主导地位，使村委会更好的为村民服务。

第二，村党支部监督。

村党支部虽然不能直接管理村内公共事务，但是作为农村基层党组织，它是可以对村委会的权力进行监督的。

“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”，村委会组织法的这一规定赋予其拥有监督权。

第三，乡镇政府监督。

乡镇政府是村级组织的指导者和监督者，承担着指导、支持和帮助村民自治的重任，在一定程度上左右着村内各种资源的配置。

健全和规范乡镇政权的监督和制约机制也是对村委会权力进行监督的一个重要方面。

第四，县、乡人大监督。

根据国家法律和政策的规定，党和政府与村委会之间不是上下级的隶属关系，也不是领导与被领导的关系。

政府不能直接干预农村基层组织的自治活动。

这就为地方人大带来了机会，由它来监督村民委的权力和行为具有合法依据和合法地位。

第五，司法监督。

由于法律手段具有强制性、惩罚性和威慑性，因而效果也最为明显。

司法机关通过宣传、教育的方式，可以达到预防的效果；通过司法调查、查处，可以达到增加村民与村干部之间的互信或惩治村委会违法行为的目的。

在当前的社会实践中，人民法院可在调解、判决村民与村委会的纠纷工作中扮演重要的角色；在监督、查处和惩治村委会违法犯罪过程中，基层派出所和人民检察院也起着重要作用。

（三）完善立法，增加硬性规定，创造良好的法治环境立法部门应配合新型农村和城镇化建设，及时完善农村法律法规，重点规范村委会的行为。