下山脱贫移民的现状、问题与对策——以浙江省为例

下山脱贫移民的现状、问题与对策——以浙江省为例
钱文荣;王心良
【摘要】不消除偏远山区农民的贫困问题,中国就无法实现全面小康,这已是共识.浙江省对原来居住在高山、深山的农民,在资金投入、规费减免、用地安排、整合资源、提供帮扶、促进转移就业等方面给予支持,鼓励他们移到河谷、平原生活,使移民在生活环境、生活水平、住房条件、子女教育、生活方式等方面取得明显改变,成效显著.由于政府对就业帮扶工作仍旧不足,以及土地产权的局限和户口制度的限制,加上农民自身素质有限,导致已经下山的移民在生产、生活、就业、教育中依然存在种种困难,也使还在高山、深山上生活的农民心怀担忧,不肯迁移下山.因此,加大资金扶持力度,强化政策宣传,推动社会保障工作,加强社会监督,帮助移民就业,推动户籍制度改革是促使移民更好山下生活的有效措施,更好推进下山移民工作的有力保障.
【期刊名称】《学术交流》
【年(卷),期】2010(000)009
【总页数】5页(P128-132)
【关键词】下山移民;贫困;扶持政策;异地脱贫
【作者】钱文荣;王心良
【作者单位】浙江大学,管理学院农业现代化与农村发展研究中心,杭州,310029;浙江大学,管理学院农业现代化与农村发展研究中心,杭州,310029
【正文语种】中文
【中图分类】F323.6
中国农村尚未解决温饱问题的绝对贫困人口数量从1978年的2.5亿人下降到2007年的1479万人，占农村居民总人口的比重从30.7%下降到1.6%;温饱问题
初步解决。

农村绝对贫困规模整体上虽呈下降趋势，但与上世纪相比，减贫速度却明显放慢。

目前，贫困地区大多地处偏远，很多地方不通公路和铁路，消息闭塞，生产模式古老，抗风险能力很弱，老、病、残及自然界的灾害会让他们措手不及，因此，中国贫困人口仍然存在反弹隐忧。

但这恰恰又是和谐社会建设最不可忽视的一块，没有农村的小康就没有全国的小康;没有农村的和谐，就没有全社会的和谐。

浙江省素有七山一水二分田之说，居住在山区的居民有400万之多，处在贫困线
下面的人口依然不少，下山移民工作是脱贫致富奔小康的重要方法。

到目前为止，浙江省下山移民工作已经累计迁移山区农民18万户，66.3万人。

这项起初以农民脱贫为目的，后来以农村现代化为方向的惠民举措，涵盖资金扶持、土地制度、基础建设、农民就业、户籍改革、社会保障、结对帮扶等政策，是推进浙江协调发展、缩小区域发展差距、构建和谐社会的重大战略，对其深入调查和研究，提炼其基本规律，不仅对已经下山的移民，也对浙江省仍旧居住在高山、深山的44.88万人，甚至各级政府都有重要意义。

本次研究范围为浙江省内开展下山移民工作的县市区，根据各地具体情况，分为三类:一是有省财政厅专项扶持基金的26个欠发达县和黄岩、婺城两区，为重点调查范围，执行移民问卷调查、移民个案研究、村镇干部深度访谈等三种调查，计划完成560份问卷;二是没有省财政厅补助的但有本县市自己资助的下山移民区域，主
要是杭州、绍兴、宁波、舟山、湖州、温州所属的一些县市，每个县调查5份问卷，共计40份;三是没有下山移民的区域，主要是嘉兴市和部分平原县市，虽然有些地方接纳过其他城市的下山移民，因为数量较少，分布比较散，不列入研究范围。

围绕研究目的和研究内容，调查问卷包括了七个方面:一是家庭成员基本情况;二是
移民下山搬迁情况;三是下山移民享受的政策;四是搬迁前后的生活变化;五是移民的生活适应性;六是下山移民的满意度;七是下山移民就业情况。

通过对回收的600份问卷初步检查，发现共有62份问卷因填写不完整或者数据有误被剔除，保留有效问卷538份，有效比例89.7%。

受访者以男性为主占85%、女性为15%。

在2001～2005年间下山的移民比例最高，达39.42%，2006～2009年则为29.11%。

汉族是主要被调查者，为
88.74%，畲族为10.32%，其他的占0.94%。

从1967年龙泉市查田镇成山下村村民自发移民山下以来，浙江省各级政府出台了很多扶持政策。

特别是2000年省政府积极鼓励居住在高山区的移民搬移下山之后，全省各地从资金投入、规费减免、用地安排、整合资源、提供帮扶、促进转移就业等方面进行了积极有效的探索和实践，主要有以下几类:
第一，对山下移民点基础设施建设。

在上级资金支持下，补助移民点供电、供水、交通、卫生、电信、广电等配套设施的建设，基本上按成本价收取。

第二，对下山移民的建房优惠。

移民在建筑房子过程中，可以享受到审批手续费用减免，宅基地的各种优惠，建房相关税费减免。

第三，对下山移民搬迁过程中的补助。

对下山移民户在搬迁过程中，规划建设、土地、财政、工商、林业、水利等规费予以适度减免或全免，对山上宅基地复垦等的奖励措施。

第四，对下山移民的就业扶持。

针对下山移民就业培训和就业推荐等扶持政策。

另外，下山后的农户开办工商企业及第三产业，给予优先安排低息贷款和免征有关规费年。

第五，对下山移民子女教育无歧视。

下山农户户口入迁、儿童入托、上学，与当地居民享有同等待遇。

浙江省下山移民工作取得的主要成效如下:
(一)生活环境明显改变
移民原来的村庄主要在高山上，大多数地方不通公路，交通非常不便利。

农业种植主要靠肩挑背扛，生产效率低，产品运输困难。

他们生活水平低，发展前景有限，
很多人还生活在贫困线以下。

要脱离贫困，只有把他们迁移到其他生产条件好，生活方便的河谷盆地，通过改善外在条件，加上政府的帮助和扶持，让这些农民脱贫致富。

调查表明，有51.4%的移民户非常愿意搬迁;有27.8%的移民户比较愿意搬迁;有11.8%的移民户对于搬迁表示无所谓;仅有6.3%的移民户不太愿意搬迁，有2.7%的移民户对此很不愿意。

迁移下来后，大部分移民对搬迁的总体满意度较高，45%的移民选择了“满意”，其次是28%的移民选择了“非常满意”，仅仅4.5%的移民选择了“不满意”，选择“非常不满意”的移民为零。

这说明搬迁使高山农民脱离了艰苦的生存环境，提升了他们的生活质量。

(二)生活水平显著提高
本文通过移民耐用消费品的购置情况来反映移民生活水平提升状况。

调查显示，随着移民工作的顺利开展，移民家庭在迁移前后的耐用品品种越来越丰富，拥有率越来越高。

其中移动电话变化最大，前后提高了45.4%;其次为固定电话，提高了44.6%;然后为电冰箱和洗衣机，如表1。

这说明移民的日常交往增加，家庭日常生活水平明显提升。

另外，在饮食质量方面有42.2%的家庭选择了“好一点”，有34.7%的家庭觉得“好得多”，移民户的饮食都有了很大改善和提高，温饱问题已全部解决，大部分家庭对此很满意。

(三)住房条件大大改善
下山之前，高达70%的移民住在自然村或者居住独户，交通不便、生活设施不全、偏离行政村、生活环境不好，他们受到政府的帮扶移民下山。

只有少量移民来自镇政府和乡政府驻地，分别为0.90%和2.71%，这部分人多为自发移民，没有享受
到政府支持。

下山之后，移民的住房面积有明显提高，居住条件明显改善。

在迁移前，有76.7%
的家庭住的是土房子，有19.8%的家庭住的是石头房子;迁移后，99.6%的移民住
砖房，其中拥有二层以上楼房的移民达到91.7%。

两者相比，相去甚远。

下山之后，大部分村民住在实行统一规划、功能配套的集镇或者县城，有污水处理、环卫、健身器材、道路硬化、绿化、电力、自来水等附属设施建设，彻底改变了原来低矮、潮湿、人畜杂居不卫生的环境，与原居住地相比，住房环境大大改变。

移民生活条件有了很大改善，移民生活质量明显提升。

(四)子女教育更加方便
虽然下山移民经济依然落后，但他们比城里人更渴望受到教育、更渴望考上大学改变人生，摆脱穷苦。

移民子女的教育条件变化显著，下山后，适龄儿童离学校近了，都能入学入托，还能享受减免学费，且学校较大，教学质量较高，有利于他们学习成长。

34.21%的
下山移民子女享受到2005年浙江省启动实施的爱心营养餐，改善生活条件，增强体质，促进健康成长。

另外，值得注意的是，65.64%的学龄儿童没有缴纳赞助费，还有接近35%的学生缴纳了赞助费，说明他们跨学区读书，可能是他们的户口还
在原来村庄，只能跨学区学习;此外是移民比较注重子女教育，把孩子放到县城或
者其他条件更好的学校读书。

这一切都说明移民子女享受到比山上更好的教育。

(五)生活方式丰富多彩
移民业余生活的改变，有目共睹。

他们通过电视、广播、球艺、歌舞等丰富多彩的文化活动，陶冶情操，提升文明意识。

移民在文体娱乐、政府补贴措施、治安环境、与干部关系等方面满意度较高，在文体娱乐、治安状况、与干部关系以及邻里关系方面觉得“好得多”的移民比例分别为39.5%、29.3%、24.4%以及23.6%。

还
有超过70%的家庭觉得教育方面有所提高，意识到科教兴国战略的重要性，这些
都说明人们的生活已经发生了质的改变。

下山移民的业余生活比以前更加多姿多彩。

(一)最贫穷农民没能力迁移下山
能搬迁下山的大多数是经济条件较好的农户，但他们普遍都有欠债现象，这些债务一方面来自搬迁时所花费的搬迁费、建房费，另一方面来自搬迁后由于生活成本提高，为维持基本生活或孩子上学而向亲朋好友的借款。

随着山下土地升值、土地指标严控等原因，搬迁成本逐年增加，生活在山上的农户更难以下山建房、移民落户，导致经济条件相对较差的农户更加难以搬迁下山。

还有一些年长者和经济条件非常差的农民，不愿意迁移到山下。

部分年龄大的农民不愿下山，农民有故土难离的因素，年长的农民不愿意离开世世代代生活着的非常习惯的山区，也不愿意改变几十年养成的生活习惯。

更多的农民不敢下山，除了没有能力迁移下山维持基本生活之外，还担心搬移到山下之后的养老和保障问题。

因此，他们只有继续在山上孤独而又困苦地生活着。

(二)移民对各优惠政策了解不够
下山移民对各类政策的了解程度并不高，57%的被调查者不太了解或者一点也不
知道针对下山移民的政策，非常了解的只有4.42%，比较了解的占20.07%。

这当中有三方面原因:一是移民自身因素，由于自身教育水平决定的信息接触习惯，移
民不乐意读书看报，制约他们接触政府信息。

二是信息沟通途径限制，移民居住在山上，没有订阅报纸，电视频道有限，阻碍移民掌握相关信息。

三是政府方面的原因，对具体政策宣传不彻底，也导致移民对政策了解不足。

移民得到补贴的比例不高，只有不到49%的下山移民有各种如宅基地优惠或者建
房款补贴等建房补贴。

其余51%的移民，都是一些自愿从山上移下来，自我生存
能力比较强的移民，没有获得任何补贴。

(三)政府对移民的就业帮扶不够
移民的受教育程度普遍偏低，整体素质不容乐观，具有高中及以上文化程度的劳动力只占农村劳动力总数的12.8%，初中文化程度占57.2%，小学文化程度占
26.8%，文盲或半文盲占3.2%。

素质偏低限制了移民下山脱贫后外出务工的领域，
使多数下山脱贫的移民仍摆脱不了靠苦力挣小钱的困境，如此，更加削弱下山移民迁移后的就业能力。

数据显示，73.4%的移民已经有了自己的工作，26.6%的移民的就业存在困难。

就具体就业而言，外出打工的有56人，占13%;本地打工的有257人，占61%;个体工商户75人，占16%;没有明确的就业方向或是不愿透露就业方向的分别占到6%和4%。

(四)移民没有山下的土地承包权
移民拥有的山上土地被荒废着。

山上的宅基地、农地、山林是下山移民的一个心结。

很多村民的新移民点与山上原居住地之间有好几公里路程，要他们重新耕种老区的农地，时间精力上要花费很多，生产成本过高，因此造成山上的农地和宅基地闲置，让移民觉得非常心疼。

部分由于整村搬迁，甚至是整乡搬迁，造成迁出地成为“空壳村”和“空壳乡”，土地荒废问题更加突出。

移民不具有山下土地的承包权。

新移民点一般都在河谷或者平原地带，土地肥沃，人口众多，基本上没有未开发土地，在现有的土地制度下，要从山下村庄集体土地里，分出部分土地给下山移民，难度很大。

如果政府出钱购买山下的农地，费用很高，也不现实。

因此，新移民点不能给他们提供大量足以维持生活的土地。

(五)移民不愿意把户口迁移下山
很多移民不愿意把户口迁移到山下移民点。

如果户口还在原籍，他们仍是原有村集体的成员，仍然能够享受原有村集体的各种土地权益。

反观一些把户口迁移下山，居住在公寓楼里面的移民，不但没有宅基地，也没有城镇居民的各种权利，没有生活来源，没有社会保障，成为三无人员，无异于进城农民工。

在浙江省户籍制度尚未改革的情况下，大多数地区的下山移民户口仍在迁出地，实行原户口所在地管理为主，以小区临时管理为辅的户口管理模式，造成原居住地“有户无人”管不着，而现居住地“有人无户”管不起的“两不管”现象，给社会治安的管理和农户办事带来许多不便，同时也增加计划生育管理难度和组织选举难等新问题。

下山脱贫是浙江省贯彻科学发展观，从根本上解决“三农”问题的关键措施之一，这项工作需各方共同努力并协调配合。

(一)加大困难人口的扶持力度
采取有力措施解决下山移民问题。

面对下山移民拆迁成本越来越高，移民搬迁困
难增多的新情况，加大对集中改建重点对象、困难对象的补助力度。

政府补助一点，社会捐助一点，村里出一点，个人承担一点，帮助特困户建造住房。

通过相关资金扶持的方法，加快其“下山”的进程。

这种资金扶持可以是有偿与无偿相结合。

无偿部分以政府的政策性扶贫资金与民间捐助资金为主，有偿的部分可建议政府专门建立“下山脱贫”专项扶持贷款资金。

对于已经下山的困难移民，各级领导应足够重视，通过将其推向劳动力市场，积极传递就业信号，努力引入中介组织服务等工作，促进其就业。

(二)强化政策宣传和执行监督
下山移民工作的基础就是要更新移民的思想观念，要从根本上解决移民下山前靠山吃山，耕作为生的观念。

要做好宣传工作，要让移民认识到长期的山上生活造成的贫困生活还是可以通过一系列的政策扶持改善，让当地的移民切身地体会到移民政策和思想观念转变带来的好处以及生活上的改变。

另外，资金使用管理还须进一步加强，需要尽快形成一整套可操作的、科学的制度和方法，保证移民的利益不受损，更好地推进下山移民工作，向早日建设全面小康社会及建设和谐社会迈进。

(三)提高移民的社会保障水平
由于山区长期交通不便，信息闭塞，文化教育落后，以及从事劳动技能单一，以农业生产为主的经济生活方式，使得广大山区移民缺乏谋生的一技之长，移民下山后很难迅速融入新的生活和工作环境，特别是面对新兴工业产业，显得就业能力较弱。

教育水平较低的40至60岁的人员，采取帮扶措施，让他们从事一些力所能及的
工种，解决最基本的生活问题。

对于一些年龄超过60周岁的老年人，不可能重新
从事繁重的体力劳动，给他们提供养老保险和医疗保险等最基本的保障。

把“深化社会保障制度改革，建立全面覆盖城乡居民的社会保障体系”作为工作重点并采取一系列有力的措施。

(四)推动宅基地复垦和农地流转
推行宅基地复垦、耕地还林政策。

充分保护利用旧村资源，实施下山移民闲置宅基地复垦政策，让移民可以返租、倒包、转包、租赁土地，可以用土地投资入股或进行股份合作，规模化经营，提高土地的利用率和经营效益，以获取稳定的流转收入。

对于山下的土地，除了鼓励移民在第二第三产业就业之外，让移民参与山下土地的二次承包，从当地农民手中以转包、租赁土地等方式进行合作，规模化经营，提高土地的利用率和经营效益，以获取稳定的流转收入。

(五)促进移民的户籍制度改革
解决好下迁村户的行政管辖归属问题。

户籍管理原则上是搬迁到哪里，户口随迁到哪里，对整体迁移的规定户口迁移期，对零星搬迁的由有关乡镇和部门审核同意后办理迁移手续。

下山脱贫村(户)在办理户口迁移后，行政管理归迁入地乡镇。

解决好行政村设置和村级组织体系建设问题，按实际情况采取不同措施对有条件合并的村给予合并，重新单独设村，或归并其他行政村，及时建立村组织，迁转组织关系。

对迁移到脱贫小区的村或零星户一律统一归口社区管理或合并一个居民区。

总之，下山脱贫工作是一项光荣而又艰巨的历史性任务，必须抱着对人民高度负责的态度抓实抓好、抓出成效，真正促使山区贫困农民走出大山、异地脱贫奔小康。

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