论土地征收与土地承包经营权的保护

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论土地征收与土地承包经营权的保护

作者:李文

来源:《学理论·下》2010年第09期

摘要:土地征收意味着集体土地所有权和土地承包经营权的消灭,它涉及国家、集体和农民三方的利益。建立科学完善的土地征收制度,对土地承包经营权的保护至关重要。

关键词:集体土地;土地征收;土地承包经营权

中图分类号:F301.11文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)27-0100-02

土地征收,是指国家为公共利益的需要强制取得原土地所有人的土地所有权并给以合理补偿的行为。在我国,土地征收是指集体土地征收,是国家为了满足社会公共目的的需要,以补偿为条件,把农村集体所有的土地强制变更为国家所有的土地的行为。我国目前的土地征收制度在征收主体、征收程序及补偿标准等方面都存在较大的问题。要切实地保护土地征收中农民的土地承包经营权,必须采取有效的法律保护措施。

一、土地征收中违反土地承包经营权保护的主要问题

(一)违法征地,滥用土地征收权力

《土地管理法》规定,建设用地必须申请使用国有土地,国家以“公共利益”作为土地征收的目的性限制,为土地征收主体的行为设定了界限。但实践中土地征收主体通过各种方法突破这一界限,实行违法征地:第一,泛化公共利益。由于公共利益具有不确定性,许多地方的行政机关把公共利益扩展到所有的经济建设,把市场主体的商业投资也视为公共利益需要,频繁地使用征地手段,将集体所有的土地征为国有,然后以商业手段出让给开发商,谋取商业利润;第二,无权征收。法律规定只有市、县级以上人民政府及市、县级以上土地管理部门依据法律的相关规定有权进行农村土地的征收。但在许多地方,政府的其他部门、乡镇政府、建设单位,甚至是领导个人,虽然无法律根据,更没有土地征收权,但他们凭借种种理由和手中的权力,违法征收农民集体所有的土地;第三,越权审批。《土地管理法》对土地征收的审批权限作了明确规定,但许多地方将要征收的土地化整为零进行审批或采取少批多占或以耕地充荒地等方式规避法律,审批超越其权限的土地,有的情况相当严重。

(二)土地征收程序中被征土地的权利人没有相应的法律地位

《土地管理法》中对土地征收的行政程序作了较多规定,但对土地征收的相对人,集体土地所有者及其成员,在土地征收中的权利和地位却少有规定,反倒是负有“不得妨碍和阻挠”的义务,虽然土地征收是公法行为,但被征土地权利人的民事权利并不因此而消失。被征收土地的权利人在土地征收过程中没有相应的程序权利和地位,使其利益难以得到维护,土地征收过程成为单纯的行政过程。缺乏制约的权力,必然导致权力的滥用,很多地方政府不按法定程序办理征地手续,严重侵犯原土地权利人权利的原因也正在此。

(三)补偿标准低并被层层截留,农民权益受到侵害

《土地管理法》第47条规定:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均产值的四倍至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均产值的十五倍。”可见,征地补偿费用较低,且不能反映土地的位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的经济因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现产出差别的真实价值。立法上的态度所体现的价值取向仍然是计划经济时期的土地非商品性。然而,目前的土地征收除极少数用于公共目的,大多都用于商业目的。这样的立法,无异于通过法律掠夺农民的利益来满足一部分人甚至少数人的利益。《土地管理法》所规定的征地补偿标准确已到了该调整的时候了。即便如此,有限的补偿费经过层层克扣,到农民手中已所剩无几。

二、土地征收中土地承包经营权的保护措施

(一)明确土地征收的目的

土地征收须以公共利益为目的,但什么是公共利益,怎样界定公共利益,不论是在理论界还是在立法以及实践中都没有一个明确的答案。笔者认为尽管对“公共利益”的界定很困难,但通过以下方法也能够基本确定:首先,给“公共利益”一个概括式的定义。所谓公共利益,是指能够使一定区域共同体整体的生存和发展的需要获得某种满足的公共资源,是具有相对客观性和社会共享性的一种公共资源;其次,在立法上将“公共利益”类型化。一般来说,下列事项可以确定为公共利益征地项目:1)有关国防、军事事业用地;2)国家公务事业及其他公共设施用地;3)公共道路交通工程用地;4)公共卫生和教育事业用地;5)环境保护工程用地;6)根据法律可以确定为公共利益的其他事业用地。最后,对难以确定是否属于“公共利益”的,通过公开听证来确认。听证会至少应当有政府、利益受损代表和独立的相关专家代表三方主体参加。政府部门或者其他强势受益主体如果主张某一项目的建设是为了社会公共利益的需要,应当承担举证责任。

(二)严格土地征收的批准权

土地征收的主体就是指依法享有土地征收权的人。由于土地征收是一种以强制方式取得他人土地所有权的行为,因而土地征收权的性质属于公权,只能由国家享有。而国家是一个抽象的

政治实体,不能直接行使征收权,于是国家便通过政府来行使。政府以外的任何机构、法人组织乃至公民个人都无征收决定权。得到授权的政府机构可以享有征收执行权,而一般的法人组织和公民进执行权也不能享有。具体来说,拥有土地征收决定权的只能是中央政府——国务院。当然,为避免权力过于集中,可以对基本农田以外的小幅土地征收权授予省、自治区、直辖市人民政府,只需报国务院备案即可。

(三)规范土地征收的程序

由于土地征收是对农民集体土地所有权的强制“剥夺”,为防止土地征收权的滥用,应当对土地征收施加严格的程序规范。土地征收不仅涉及到农民集体的土地所有权,而且涉及到土地承包经营权。土地征收看似是政府的行政行为,不以农民集体的意志为转移,但这也不能改变土地物权变动的性质。因此,在行使土地征收批准权时,必须与集体土地所有人及他项物权人进行协商,以农民集体成员大会或代表大会的形式听取意见,必要时可以召开听证会以确认土地征收的合法性。这不仅满足土地权利人的知情权,同时也是对权利人的尊重,更是满足物权移转的法律要求。

(四)完善土地征收补偿制度

对土地征收补偿制度的完善,应从以下几方面进行:第一,以法律明确规定土地征收补偿的市场化原则。现行立法只规定对土地征收要给以补偿,但并未具体规定依什么原则进行补偿,甚至连“公平、合理补偿”的一般性规定都没有。因此,建议在《物权法》中明确规定,国家对土地或其他财产实施征收的,必须按时价给予补偿;第二,引入土地价格评估程序。土地征收的实际损失赔偿有赖于公平合理的土地评估,在适用市场化补偿原则的过程中,应当引入价格评估程序。而且评估机构必须是利益受损当事人和政府共同指定的机构。如果双方不能形成一致意见,应由法院指定评估机构。如果评估有误,评估机构要承担损害赔偿责任;第三,公平合理地分配土地征收补偿费。应确立村农民集体为农民集体所有权的主体,而不应是农村集体经济组织。土地征收补偿费应在农民集体和农民个人之间通过协商分配,协商不成可以引入行政调处机制和诉讼机制,由村民代表和农民个人选择。征收承包期内的土地时,应当对土地承包经营权人给予合理补偿。征地的补偿标准、安置办法应当告知土地承包经营权人。土地补偿费等费用的使用、分配办法,应当依法经村民会议讨论决定。任何单位和个人不得贪污、挪用、截留土地补偿费等费用。

(五)以法治方式解决土地征收纠纷

实践中由土地征收引发的争端很多,解决土地征收过程中的争端应当通过法治化的途径加以解决:第一,通过立法确立农民的参与权。在土地征收实践中,一般由政府土地管理部门和村民委员会举行谈判,以决定土地征收的相关事项,农民往往被排斥在谈判之外,这种做法非常不利于

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