柏林_勃兰登堡都市区_跨区域规划合作及协调机制

柏林 勃兰登堡都市区:跨区域规划合作及协调机制

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唐 燕

(1 清华大学建筑学院,北京,100084;2 多特蒙德大学空间规划学院;3 柏林自由大学地理科

学研究所)

摘要 本文分析了 柏林 勃兰登堡联合区域规划部 的组织结构、职能设置、运行机制和改革动向等,阐述了两州之间开展跨区域合作的发展历程及其动力和阻力,并总结该案例在大都市区区域协作与区域管治上提供的经验借鉴。 关键词 柏林;勃兰登堡;跨区域合作;协调机制 中图分类号 TU982 3 7 文献标识码 A

*国家自然科学基金 特大城市地区的规划制度与环境研究(编号50578088) 支持项目。

在德国,空间规划作为国家干预和调控社会经济的工具,其主要目标和政策始终强调:在积极和消极的地区发展之间取得平衡,减少区域差别,并在国家范围内的所有地区创造平等的生活条件(B MVB S,2006)。然而,自上世纪90年代以来,东西德统一带来的新的地区不平衡,以及全球市场的持续整合和变化,使得德国空间规划的目标、方法和途径逐渐变化。尽管均衡发展策略依然重要,但大都市区(Urban Agglomerations)不再被视为是需要避免进一步聚集的城市地区,而是具备国家及国际经济竞争力的空间载体,是国家整体发展的 驱动器 和 发动机 。因此,在历经近十年的争议之后,德国逐步明确了11个均匀分布的、具有欧洲影响力的国家大都市区,并将它们作为推动区域发展的重要战略地带(见图1)。这些都市区在欧洲乃至全球范围内均具有良好的交通及信息可达性,它们是德国社会、经济和文化发展的触媒,并对广大周边地区产生着深远影响。

随着区域经济一体化和全球竞争的加剧,地区间协作对这些都市区的未来发展越来越重要。然而,行政壁垒和地方自治却成为阻碍跨区域合作的巨大绊脚石。即便是在最具备均衡城市体系和区域认同感的莱茵鲁尔,不同城镇区划之间的合作也并非像外界期望的那样顺利。在这种情况下,作为地方政府跨境合作的典范,

德国唯一正式性的州与州

图1 德国逐步确定的11个国家大都市区(资料来源:BMVBS,BBR.Perspectives of Spatial Development in Germany.Bonn Berlin,2006:39)

之间的区域性规划合作机构 柏林 勃兰登堡联合区域规划部(Berlin Brandenburg Joint Spatial Planning Department) ,无疑为研究都市区协作和区域管治提供了一个珍贵案例。

1 柏林 勃兰登堡:分裂与整合的历史

柏林作为德国的城市州,拥有人口约340万,面积889平方公里。而将柏林紧紧包围在内部的勃兰

文章编号 1006-3862(2009)01-0049-06城市与区域

登堡州,2 9万平方公里的广阔地域内仅仅居住了255万左右的人口。高密度的城市空间和由大面积农业及零星居住点构成的周边区域,使得柏林和它的腹地勃兰登堡州之间表现出巨大的经济、地理和结构差别。密切关联的两个州实质上形成了以柏林为核心,总面积3万平方公里,人口约6百万的都市区整体

(见图2)

。

图2 柏林与勃兰登堡的地理位置及行政关系

(资料来源:作者自绘)

然而,德国二战的失败造成了东、西柏林与腹地勃兰登堡在经济上、管理上的长期隔离。1989年,随着柏林墙的倒塌,东、西柏林重新合并,东德与西德也重整为统一的国家。在打破长期的政治封锁之后,新首都柏林与勃兰登堡州之间的社会经济交流以及人口流动变得十分频繁,交通通讯等基础设施急需衔接成网,许多有价值的地块和自然资源也开始面临开发的压力。但不同州政府之间的管理界限却将核心城市和它的郊区腹地继续分割开来,导致两州均无法对这种跨越州边界的人口和就业转移、新增的服务设施需求等进行有效管理。

因此,政府自1991年开始着手策划两个州的合并议案,期望以此来实现中心城与郊区之间的自由功能交流和整体可持续的区域管理。不过令人失望的是,1996年举行的公民投票,宣告花费近700万德国马克的 合并议案 濒临破产。尽管合并的好处显而易见:首先,两个州各自都存在优劣势和结构矛盾,需要互补和资源整合。勃兰登堡是德国传统的农业重镇,地域广阔,但工业和服务业落后。柏林在经历经济结构转型后,服务业发达,但发展腹地有限,郊区化引发的城市扩张更是激化了用地需求矛盾;其次,两州合并可节约大量重叠的行政管理经费;并且,合并无疑有利于组建一个全新的德国 首都地区 来参与国家及国际竞争,吸引更多全球性投资及各类基金的支持 然而,除了两州政府和部分组织的支持外,大部分公民们对合并构想投出了反对票(Iris Hauswirth,2003;Tassilo Herrschel,2004;Tassilo Herrschel,2002)。

反对的声音主要来自于勃兰登堡州,这很大程度归咎于长期分裂和持续的东、西部特性对公众造成的心理阴影:(1)柏林一直以来都在区域中扮演统治角色,战前柏林是普鲁士的首都,战后东柏林是东德首都。勃兰登堡人民担心合并之后,他们会因为必须维护柏林的利益而受到损害;(2)德国统一后,勃兰登堡州进行了行政改革,新独立的地方政府具有强烈的维护地方自治权的愿望,这些新生政权不希望因为合并而被 西 部统治和占领;(3)柏林与勃兰登堡之间的经济竞争越来越明显,柏林的人口和资本的郊区化扩散将新的发展机遇及税收引入了勃兰登堡,进一步破坏了勃兰登堡州参与合作及与对手分享税收的意愿。可见, 敌对情绪 使得勃兰登堡并不想配合柏林,把自己的近郊区建设成为柏林的绿化休闲花园,更不希望柏林为了自己的好处,将权力扩展到行政边界之外(Iris Hauswirth,2003;Tassilo Herrschel,2004;Tassilo Herrschel,2002)。

2 联合区域规划部的机构设置及协调机制

合并计划虽然失败,但是在这个过程中确立起来的区域联合规划构想却得以保存。正式的跨州规划合作机构 柏林 勃兰登堡联合区域规划部 于1996年在波茨坦成立。在 平等分配发展机遇及潜力、强化共同的经济需求、促进两州的共同发展、保护生活依赖的自然资源、增进区域竞争力 等目标指导下,联合规划部的主要任务是为两个州制定共同的 州发展规划 和 州发展程序 ,确定次区域的发展导则,同时审查重要的相关开发项目,确保它们与空间规划的总体目标相一致。