城市环卫行业市场化改革

摘要：城市环卫行业市场化的实践起步于上个世纪80年代中期，北京、上海两大城市率先进行了一些探索。

市场化的目标是：理顺政府、与社会、企业、市场关系，形成统一开放、有序竞争、运转高效的环卫作业服务市场，实现市场机制对市容环卫事业资源配置的调节作用，最终提高资金使用效率和环卫管理水平。

环卫管理市场化是环卫行业改革的方向。

北京、上海两大城市十几年来进行了一些尝试、探索，总结出不少经验和教训。

由于行业管理存在盲区，造成市场化进程受阻。

关键字：市场化从业资格突发事件应对目录摘要 (1)引言 (3)1 对环卫行业市场化改革的现状分析 (4)1.1环卫行业中计划经济的体制和影响仍在发挥作用 (4)1.2突发事件处理能力不足导致政府顾虑重重 (4)1.3人力资源管理现状中存在的不利于环卫行业健康发展的因素 (5)2.环卫行业市场化进程中应当注意的问题 (5)2.1环卫行业改革必须因地制宜，选择适合本区域特点的模式 (5)2.2环卫事业改革不宜全部推向市场，保留少数事业单位是必要的 (6)2.3应进一步加大对环卫事业的财政资金投入 (6)2.4环卫事业改革关键在于创新管理制度 (7)3.推进环卫行业市场化顺利进行的措施建议 (7)3.1健全环卫作业市场运行体系 (7)3.2完善市场监管体系 (8)3.3对从业人员的资格认定、对企业的资质认定 (10)3.4建立行业培训体系，提高从业人员素质 (13)3.5 解决市场化与应对突发事件的矛盾 (15)4.结论 (17)引言：环卫管理市场化是环卫行业改革的方向。

北京、上海两大城市十几年来进行了一些尝试、探索，总结出不少经验和教训。

由于行业管理存在盲区等诸多因素，造成市场化进程受阻。

本文对环卫行业管理盲区进行了分析，提出了解决方案，指出了清除盲区后，对行业内现有队伍的影响，并制定出阶段性任务。

浅析城市环卫行业市场化改革1 对环卫行业市场化改革的现状分析长期以来，我国城市环卫行业都是沿袭传统计划经济管理的方式，政府投资，行业统揽，事企不分，管干一体，存在诸多弊端。

不利于调动社会各方面的积极性，不利于人员的合理流动和通过竞争激发人的积极性。

随着社会主义市场经济和城市化进程的不断发展，改革传统的环卫体制势在必行。

然而经过十几年的努力，环卫市场化进程仍然很缓慢，甚至在一些城市停滞不动。

1.1环卫行业中计划经济的体制和影响仍在发挥作用我国目前从事环卫作业的单位大部分是事业性质，承袭着计划经济时代的大部分体制和习惯。

环卫作业服务市场相对封闭，缺乏统一的公平、公开、公正的交易平台，难以形成真正的市场竞争。

1.2突发事件处理能力不足导致政府顾虑重重北京环卫市场化进程受阻的另一个重要原因是：遇突发事件时，如2003年非碘爆发，进入市场的民营企业不能应对，甚至临阵逃脱责任。

由于以上原因，政府对于环卫市场化存在两大顾虑：一、担心竞争的公平性。

如何使各种产权的企业公平进入市场，如何公平考核其业绩，成为政府环卫管理部门的难题。

没有公平就会滋生腐败，败坏政府形象。

二、担心遇突发事件时，企业不能服从大局，不能担负起责任，给社会造成重大损害，甚至造成恶劣的国际影响。

我在对现状环卫管理进行调研，并阅读国内外大量相关资料的基础上，就环卫市场化与行业管理制度的关系进行了研究。

我认为：环卫行业管理存在盲区，直接造成政府两大顾虑，市场化进程受阻。

盲区体现在两个方面：一、没有系统地对从业人员进行资格认证和管理；二、没有系统地对进入市场的企业进行资质认证和管理。

扫除这两个盲区，将有助于消除政府对于环卫市场化的两大顾虑，加快改革进程。

1.3人力资源管理现状中存在的不利于环卫行业健康发展的因素一是人员老化，领导干部队伍、技术工人队伍后备力量不足，普遍专业水平不高。

领导班子年龄结构偏大，专业水平不高；懂技术、会管理的复合型中层管理干部缺乏；专业技术人员队伍年龄结构相对合理，但以初级职称为主体，不能适应环卫行业发展需求；技术工人学历偏低，掌握新技术能力欠缺；农民工及编外人员为主体的一线作业队伍不能适应环卫行业服务水平提高的要求。

二是超过50%的员工对职业认同感和自我角色的评价偏低。

三是职工对目前岗位与人员配置的激励力度和执行监督的力度不很满意。

四是薪酬与同类行业相比偏低，工伤保险、定期体检、带薪年假等基本福利还未覆盖整个行业。

2.环卫行业市场化进程中应当注意的问题2.1环卫行业改革必须因地制宜，选择适合本区域特点的模式从目前环卫体制改革的实践来看，不改革不行，搞一刀切和一个模式也行不通。

应由各地根据改革的指导思想、原则和目标，从自身的实际出发，允许选择不同的模式，允许实验，允许有快有慢，有先有后。

既条件好的可快一点，条件不成熟的可慢一点，确保改革平稳进行，保证改革见成效。

2.2环卫事业改革不宜全部推向市场，保留少数事业单位是必要的经济学原理告诉我们：市场在资源配置中起基础性的作用是在国家宏观调控的前提下进行的；而在资源配置中起基础性的作用也不是一切资源都完全由市场来配置，有些关键性资源还是由国家来配置的。

根据目前环卫体制改革的实践，环卫资源配置也要发挥市场和计划两种手段。

市场配置资源离不开监管，特别是在目前社会诚信体制缺失的情况下，以为市场化就不需要监管，或者可以削弱政府监管的认识是片面的。

环卫行业有些工种，在目前监管难到位，或者监管成本太高的情况下不宜推向市场，而应当继续实行政府专营，有些环卫资源政府管比企业管更符合公共利益和安全，就应当由政府直接管理。

当然，必须把政府专营的领域限制在关系到民众切身利益的重大公共项目上，如对死禽畜的卫生处理，它直接关系到环境的治理和群众的身体健康，一旦推向市场，如果监管不到位，就会给社会带来严重后果。

因此，在公益事业发展问题上，不能简单看市场能不能干，而是要看谁来干更能保证公益事业健康发展，更能实现公众基本利益。

2.3应进一步加大对环卫事业的财政资金投入环卫体制改革是为了更好地提高公共突入效率，提高公共服务水平，尤其随着城市的发展和市民对环境要求的提高，要确保环卫事业改革的健康发展和市容环境卫生水平的提高，必须加大环卫资金的投入。

如果离开环卫事业的性质特点和经济规律，只是简单地考虑减人、缩编和缓解财政压力，势必导致公益事业单位服务能力、服务范围、服务质量的下降和萎缩。

2.4环卫事业改革关键在于创新管理制度长期以来，政府在事业单位管理上还未能建立一套能够很好适应事业单位自身特点的管理机制，往往简单套用对行政机关管理的办法，造成运行效率低。

应通过创新用人制度，实施企业管理或引入企业管理的办法，对留下来的事业单位都引入竞争机制，打破“铁饭碗”，实行聘任制，所有人员进行重新定岗、定职。

调动工作人员的工作积极性，提高事业单位的运行效率。

3.推进环卫行业市场化顺利进行的措施建议3.1健全环卫作业市场运行体系要进一步完善市政道路清扫保洁招投标制度，设置一定的市场准入条件，让信誉好、业绩优良、资金充足、设备良好、操作规范、技术先进、有一定规模的正规企业获取投标资格，逐出一部分不规范的小企业，避免市场过度细分，减少恶性竞争，提高市场的规模效益，继续推进末位淘汰制度，促进行业的有序竞争和健康发展。

加强对招投标管理、市场准入管理、作业服务价格、劳动定额、作业服务质量管理的监管等。

在监管形式上，继续推行直接监管和间接监管的方式，完善对大型垃圾处理设施由政府派员直接监管运行机制，实践对收运、保洁作业服务委托行业协会或非营利机构参与监管。

全面实现环卫基础设施建设运营的投融资体制由封闭垄断向竞争开放的格局转变，实现政府部门由环卫作业服务具体组织者向市场监管者的角色转变。

3.2完善市场监管体系3.2.1建立完善各项市场竞争制度通过建立和完善环卫作业服务的政府采购制度、市场作业任务的招标制度、资本进入的市场准入制度、行业内的中介制度等，面向社会的招投标组织采购，逐步形成公开、公平、公正的市场环境。

环卫市场化后，政府应作为发包方，支付承包费用，制定明确的、量化的、可操作的考核标准。

监管责任由政府委托给专业部门，可以是事业单位，也可以是专业企业。

按照政府提出的考核标准及承包合同的约定对中标企业的作业质量进行监控、评价。

同时政府应把社会评价及中标企业的信誉记录列入中标企业的考核结果，对企业进行综合评价。

根据评价结果及承包合同的约定支付合理的费用，并决定合同是否继续履行，或合同到期后是否优先选取其续约。

美国一个小城市的环卫市场化为我们描绘了很好的前景。

帕萨蒂娜市（Pasadena）位于美国加利福尼亚州洛杉矶附近，城市环卫作业承包给一家公司，由帕萨蒂娜市政府公共事务管理部（Department of Public Works）的街道维护和固体废弃物一体化管理分部（Street Maintenance and Integrated Waste Management）负责管理。

这家环卫企业不仅要完成垃圾清运、街道保洁任务，还负责策划、组织市民环境意识宣传活动，并协助警察局做治安工作。

该企业的工作得到了市民的首肯，深得政府、市民和警察局的信赖。

因此其承包期一再延长。

3.2.2完善政府对作业服务市场的监管制度体系制定市级统一的环境卫生质量标准、环卫作业规范，以及道路清扫保洁、环境卫生设施保洁与管理、垃圾收运等环卫作业服务经济定额，形成市容环卫作业服务质量标准和监管体系，推动环卫作业市场规范、有序的运行。

3.2.3建立环境卫生社会管理体系一是全力推进生活垃圾收费政策出台，促进环卫产业化发展。

制定征收生活垃圾处理费标准。

通过适当提高道路清扫保洁外包单价，调动清洁企业积极性，促使其调整环卫清洁企业积极性，促使其调整环卫清扫保洁作业时间，将间歇式保洁改为连续性保洁。

二是开展“门前三包”工作，赋予“包卫生、包容貌、包监督”的新内涵，强化沿街门店的环境卫生责任意识。

三是加强城中村环境卫生管理。

3.2.4进一步完善环卫管理制度体系以适应市场经济要求、符合行政许可规范和提高环境卫生质量为准则，以完善环境卫生行政管理、社会管理、市场管理、应急管理四大体系为目标，构建适应实际情况的环卫管理法制体系，真正实现环卫长效管理。

3.2.4.a坚持属地管理原则，层层签订市容环卫管理责任书各级政府、各有关部门要按照责任书内容制定考评及奖惩办法，层层组织考评，一级考评一级，特别是加强对基层考评的力度，充分调动基层搞好环境卫生的积极性。

3.2.4.b加强市、区、街及市环卫部门与各政府职能部门之间的联系、沟通和协调，充分调动社会参与的积极性，完善社会监督机制通过设立投诉电话、意见箱和开展网上评议、问卷评议和社会抽样调查等形式，广泛征求社会各界的意见和建议，调动社会力量参与、支持环卫工作，产生推动全市环卫工作的社会合力，全面提升环卫部门的社会地位和管理能力。