农村小规模学校师资结构性失衡的问题研究

‘现代基础教育研究“第３３卷，２０１９年３月㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀（ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎＭｏｄｅｒｎＢａｓｉｃＥｄｕｃａｔｉｏｎ）Ｖｏｌ．３３，Ｍａｒ．２０１９农村小规模学校师资结构性失衡的问题研究陈㊀坤，秦玉友（东北师范大学农村教育发展研究院，吉林长春１３００２４）㊀㊀摘㊀要：㊀当前，我国农村小规模学校陷入了师资结构性失衡的现实困境㊂表征为教师数量配置上 超编性缺人 ，课程对口开设上教师专业化率低，素质结构上呈现梯度性断层，年龄结构上呈现 沙漏型 分布，性别结构上教育生态失衡㊂其根源在于编制症结造成师资配给偏失，价值迷思造成师资有效供给不足，外援乏力致使师资补给缺乏长效机制，内部困顿弱化了教师职业吸引力㊂破解之道在于弹性设计优化教师编制配给与管理制度，价值归位为师资有效供给提供支撑，制度创新建立教师补给的长效机制，精准扶贫切实提高教师职业吸引力㊂㊀㊀关键词：㊀农村教育；小规模学校；教师；结构性失衡㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀基金项目：本文系为２０１６年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目 农村教育经费投入效益评估研究 （项目编号：１６ＪＪＤ８８００１４）的阶段性成果㊂作者简介：陈㊀坤，东北师范大学中国农村教育发展研究院博士研究生，主要从事农村教育㊁课程与教学论研究㊂秦玉友，东北师范大学中国农村教育发展研究院教授，博士生导师，青年长江学者，主要从事农村教育研究㊂㊀㊀２０１８年国务院出台‘关于实施乡村振兴战略的意见“，将优先发展农村教育事业作为振兴乡村的重要举措，对农村教育发展提出了明确的要求㊂教育乃立国之本㊁强国之基，农村小规模学校（以下简称 农小校 ）是教育扶贫的 最后一公里 ㊂截至２０１７年，农小校有１０．８３万个，占农村小学与教学点总数的５６．０７％，占全国小规模学校总数的８７．９８％㊂点多㊁面广㊁教学质量低是农小校面临的现实境遇，严重制约着农村义务教育质量的提升，也是缩小城乡义务教育差距㊁实现均衡发展的瓶颈㊂目前我国农小校教师结构性失衡是问题的根源㊂因此，系统论证义务教育阶段农小校师资结构性失衡问题，剖析其深层原因，对实现义务教育均衡发展和国民教育公平尤为必要㊂一㊁农小校师资结构性失衡的问题表征１ 教师数量配置上 超编性缺人当前，我国农小校教师数量配置上呈现 超编性缺人 的怪象㊂ 超编 指实际在编教师数大于法定教师编制核算数； 缺人 指实际在编教师数不能满足实际教育教学需求㊂［１］我国农小校教师超编性缺人的问题由来已久㊂从历史沿革上来看，我国中小学教师编制配给标准经历了１９８４年㊁２００１年和２０１４年三次重大调整，编制核算标准从１９８４年的师班比转向２０１１年师生比，再到２０１４年统一城乡教师编制配置标准㊂２００１年出台的‘中小学教职工编制标准意见“规定农村㊁县镇㊁城市教职工与学生比分别为１ʒ２３㊁１ʒ２１㊁１ʒ１９㊂‘中国教育统计年鉴“（２００２）数据显示，小学阶段农村㊁县镇㊁城市师生比分别为１ʒ２０．３８㊁１ʒ１９．９７㊁１ʒ１９．２１，呈现农村＞县镇＞城市的递减关系，三级递减，农村地区教师配置超编初见端倪㊂２０１４年中央编办㊁财政部㊁教育部联合出台了‘关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知“，要求以教职工与学生比为核算方式，统一城乡教师编制配置标准，规定高中为１ʒ１２．５㊁初中８３为１ʒ１３．５㊁小学为１ʒ１９㊂［２］‘中国教育统计年鉴“数据显示，农村小学的生师比由２０１２年的１５．８８ʒ１，下降到２０１５年为１４．４７ʒ１㊂同期，农小校生师比由２０１２年的１１．４ʒ１，［３］下降到２０１５年的９．８２：１，普遍低于国家规定标准和农村平均值，直观错觉上似乎农小校教师超编幅度大㊂［３］但从实际教学需求反观，以师班比㊁师科比两种逻辑作为考量则 别有洞天 ㊂如农村地区师班比２０１２年的从１．８６ʒ１上升到２０１５年的１．９０ʒ１㊂［４］２０１５年农小校师班比为１．３ʒ１，折射出缺人的信号，师班比远低于平均值㊂为了满足实际教学需求，必然加大在编教师的工作负荷，或寻求代课教师以解燃眉之急㊂从周课时量上来看，城镇教师平均为１２ １３节，而农小校教师平均为１８ ２０节，［５］普遍高于国家规定的周课时１２节㊂此外，近５０％农小校由公办教师和代课教师混合构成，甚至有６．３％农小校全是代课教师㊂［６］整体编制 饱和 的失真遮蔽了农小校发展的实际需求，导致了城乡义务教育发展一体化虚假繁荣的陷阱假象㊂２ 课程对口开设上教师专业化率低农小校因常年难以引进所需人才，师资招聘与配给上以数量型补充为主，重点解决 谁来教 的问题，难以顾及课程开设与教师专业对口的问题㊂一是表现在入职门槛低，非师范生以特岗教师身份进入㊂农小校现有特岗教师中有３１．５％的特岗教师的所教与所学专业不一致㊂［７］一些地区规定报考特岗教师可以没有教师资格证，录用后经短期培训即颁发相应教师资格证㊂二是农小校小科目教师有编无人㊂调查显示专业性较强的音㊁艺㊁科㊁英等课程专任教师缺编率高达３０％以上，［８］课程的对口化教学难以实现㊂在国家全面深化课程改革背景下，２０１７年中小学新增了各种课程与课时，仅就小学１ ２年级新增的科学和综合实践活动课程来说，其新增课时量达到了学年课时总量的７．６９％㊂［９］新增课程与课时对现有农小校教师数量与专业化结构配置带来了严峻的挑战㊂三是教师 一专多能 ㊂农小校由于教师紧缺，为了开足㊁开全国家规定课程，教师往往身兼多学科教学㊂即使部分学校有小科目教师，因小科目课时有限，他们也不得不兼任其他科目教学，如体育教师教数学，音乐教师教语文㊁英语等㊂在对口师资缺乏和应试观念合力影响下，小科目课程成为被放弃开设或课时重点压缩的对象㊂此外，农小校教师除日常教学工作外，还要担任生活教师㊁行政人员等㊂这种 教非所学 ，影响了工作效率和教师专业化成长㊂３ 教师素质结构上呈现梯度性断层农小校教师在素质结构上呈现梯度性断层特征㊂一是表现在学历结构层次上，虽然２０１７年农村学校教师学历继续保持提升，专科及以上学历的教师比例为９１．８％，低于城市６．２％个点，但成绩背后却隐藏着问题㊂如２０１５年全国小学教师平均学历专科㊁本科㊁硕士及其以上构成比例分别为４５．９６％㊁４５．３１％㊁０．６３％，而２０１５年调研发现农小校教师学历由高中以下㊁高中／中专㊁大专㊁本科和硕士构成，其学历比重分别为５．４％㊁３２．６％㊁４２％㊁１９．７％㊁０．３％㊂［６］与全国平均水平相比，农小校教师队伍学历层次普遍偏低，以专科为主，本科学历偏少，硕士更是凤毛麟角，缺乏合理层次搭配㊂二是表现在农小校教师骨干职称上呈现梯度性断层，有学者调查发现农小校初级及以下职称占比过半，中级职称的占比较低，高级职称的占比过低，８１％的农小校没有高级职称教师，也没有本校学科带头教师㊂［１０］与此同时，农小校所拥有的县级㊁市级㊁骨干教师更少，没有本校名师工作室和省级骨干教师㊂三是高水平的公费师范生没有进入农村地区学校，２０１６年调查发现到乡镇基层从教的免费师范生不足三成，到农小校从教的少之又少㊂由上可知，教师素质结构梯度性断层，传统以 传㊁带㊁帮㊁扶 为主的专业引领和辐射带动良性发展作用将中断㊂４ 教师年龄结构上呈现 沙漏型 分布农小校教师年龄结构上呈现 沙漏型 分布，教师队伍结构老龄化与年轻化并存，中青年教师紧缺的特点㊂随着特岗教师计划㊁乡村教师支持计划㊁义务教育城乡一体化的推进，农小校教师年龄结构由以前的单一老龄化转向老龄化与年轻化并存㊂２０１５年调查显示，２９岁及其以下㊁３０ ３９岁㊁４０ ４９岁㊁５０岁及以上的教师占比分别为３０．６％㊁２７．３％㊁１３．４％㊁２８．７％㊂而同期农村非小规模学校，教师年龄构成以中青年为主，５０岁及其以上㊁３０ ４９岁㊁２９岁以下教师比为１２．６％㊁６７．１％㊁２０．３％㊂对比可知，农小校教师队伍的年轻化与老龄化问题严重㊂８．５％的农小校没有４６岁９３陈㊀坤，秦玉友：农村小规模学校师资结构性失衡问题研究以下的教师，６．２％农小校５５岁年龄段的教师占该校教师总量的５０％㊂［６］农小校教师年龄结构对农小校影响有：一是大量老龄教师缺乏专业知识与专业能力，其固有的传统教学观念，难以适应新课程改革要求㊂他们已步入职业晚期，难以接受新知识㊁新方法，不愿提升，消极等待退休㊂二是中年骨干教师紧缺，新手教师多，业务水平有待提升，缺乏相应的指导教师，将不利于农小校教师良性的梯队式发展，无形中降低校本教研㊁教学研讨等自身 造血 功能㊂三是年轻教师离农倾向严重，无法忍受艰苦条件，缺乏相应的乡土知识与乡土情感，将农小校作为暂时的落脚点，或职业跳板㊂５ 教师性别结构上教育生态失衡农小校教师在性别结构上呈现女多男少的特点，年轻女老师居多，男性教师偏少，教育生态失衡㊂２０１７年‘中国教育统计年鉴“的相关数据显示，高中㊁初中㊁小校阶段专任女教师占比分别由２０１０年的４７．６６％㊁４９．４８％㊁５７．９５％上升到２０１７年的５３．０７％㊁５５．６４％㊁６７．１９％㊂全国范围内男女教师比例失衡，小学最为明显，且存在进一步扩大趋势㊂２０１７年有媒体随机调查了山东㊁湖南㊁四川㊁浙江四省１４０多所农小校，发现教师性别失衡严重，男女教师比达１ʒ１０，女教师占比８０％已属常见现象㊂［１１］教师性别结构失衡，给学校教学与管理带来了双重困扰㊂一是阳刚教育缺失，教师是学生在校期间学习和模仿的对象与榜样㊂由于农小校女教师居多，教育过程以无意识隐性课程间接熏陶，或直接耳濡目染地影响着学生正确性别角色意识的形成，思维逻辑的发展，以致有些学生性格发展偏向女性化㊂二是教师队伍稳定性差，容易造成突发性缺人㊂农小校中４０岁以下育龄女教师占比高达６０％，２９岁及以下女教师处于黄金婚育年龄段，占比高达２７％以上，尤其在 全面二孩 政策后，对于师资短缺与结构性失衡的农小校来说无疑是雪上加霜㊂三是女多男少，不利于创造良好的工作环境，难以激发群体活力，协调人际关系㊂二、农小校师资结构性失衡的省思与溯源１ 编制症结：造成农小校需求师资配给偏离现行教师编制制度因配置标准㊁进入与退出配套机制缺失，造成农小校教师配给超编性缺人㊂首先，２０１４年‘关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知“统一了城乡教师编制核算标准，其基本逻辑是以教职工与学生数之比为准绳，以理想的班级４０ ４５人为常模，具有明显的规模取向㊂政策设计宏观整齐划一而缺乏细分，忽视了小班㊁小校，难以具有 规模效益 ，陷入政策扶持的 盲区 ，造成了农小校师资结构性失衡㊂其次，教师编制配给关注总量上的配给，采取岗位混编方式，忽视了教师配给结构与类型上的适切性㊂受现行教育评价体制影响，在新教师招聘与配给过程中往往 重主轻小 ，评价体系中不受重视的小科目实行专兼结合㊁一人多岗，导致课程对口开设上教师专业化率低㊂编制配给忽视了农小校教师工作任务负荷量㊁繁琐度与课程对口专业化等问题，难以满足农小校实际需求，导致农村学校发展逐渐式微㊂最后，教师编制管理僵化，缺乏灵活性㊂我国实行以县为主的教育管理体制，遵循自上而下㊁退一进一 的原则，没有真正实施淘汰机制，造成了年轻教师进不来，老龄教师和教学能力不足的教师退不走的现状㊂区域内㊁校际间教师流动㊁补充也困难㊂另外，编制管理缺乏机动性，没有预留空间，几年才核编一次，造成人才流动政策不配套㊂２ 价值迷茫：造成农小校教师有效供给不足这种迷茫反映在不同的相关主体群㊂首先，政府同样是 经济人 存在，在政策制定过程深受经济理性遮蔽，忽略了农小校社会价值与效益，到目前为止，尚缺乏支撑小规模学校发展相关政策体系与政策话语㊂虽然国家通过 以奖代补 方式，对薄弱地区教师给予生活补助与津贴，其实质是县级先要出资实施，验收合格后，国家再配套奖补㊂农小校多分布在经济基础薄弱中西部地区，以县为主的教师工资发放体制，决定着事业人员供养能力与参与积极性，难以惠及农小校㊂其次，师范院校 去师范化 倾向与 离农 意识严重㊂自２０世纪９０年代以来，我国师范教育由三级师范教育体制转变为开放式的二级师范教育体制，为农村培养教师的中师不复存在㊂深受市场经济影响，经济效益好㊁就业出路广的学科和专业受到各师范院校的青睐，而公益性强㊁经济效益差㊁就业面窄的师范教育受到学生与学校冷落，０４第３３卷㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀‘现代基础教育研究“（ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎＭｏｄｅｒｎＢａｓｉｃＥｄｕｃａｔｉｏｎ）㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀２０１９年３月师范院校纷纷进行 摘帽 更名，压缩师范专业与招生数，逐渐淡出了为农村培养教师行列㊂最后，政策执行深受狭隘的教育观左右㊂在垂直式分包分管模式下，教育主管部门受现行教育评价体制影响，以狭隘教育质量观㊁升学率作为论断，无论教师需求申报，还是分配过程中，往往重主科轻小科，重规模性学校轻小规模学校㊂在师资有限情况下，为了保证大部分学生利益与自己政绩工程，优先倾向名校㊁大规模学校的发展需求，对农小校需求置若罔闻㊂即使为农小校配备师资，也是对大规模学校或名校筛选㊁掐尖后的数量型补充㊂３ 外援乏力：农小校师资补给长效机制缺乏尽管我国出台了一系列农村师资补充政策，但这些政策缺乏长效机制㊂首先，特岗教师支持计划㊁农硕计划㊁公费师范生等政策，在一定程度上缓解了农村师资紧缺，但这些政策均是以补偿的方式为农村地区补充 临时教师 而已㊂这势必造成农村教师临时思想和短期行为，作为短暂的 寄居者 ，他们并不能安心从教㊂［１２］更重要的是短期 输血 为主的政策设计，忽视了农小校教师队伍内生造血机制的形成，不利于农小校长远发展㊂其次，农村教师补充主要以数量型为主，而忽视了其 内涵式 需要㊂对中小学的教师类别㊁层次需求缺乏合理判断与预测㊂一方面表现在等量齐观的录取分数标准，导致高师准教师招生性别比例失调，也造就了基础教育阶段乡村教师性别结构失衡㊂另一方面表现在高师在准教师培养上还是简单地将专业等于职业，学科化等于专业化，忽视了深基础㊁宽口径㊁多样化的教师培养模式，导致准教师局限于学科化思维，不能胜任多学科教学任务㊂最后，公费师范生政策没有真正落到实处㊂有学者调查发现，８２％以上公费师范生签约到城市区域，仅１８％以下的签约到乡镇及以下区域，且比例逐年下降㊂［１３］高水平的师范生没有进入农小校㊂高师在准教师培养上，没有帮学生树立责任意识与职业担当，在教师招聘报考上呈现出城热㊁乡冷的反差局面㊂４ 内部困顿：弱化了农小校教师职业吸引力从心理学来讲职业吸引力是职业发出的讯息是否满足在职人员和求职人员的生存性㊁发展性和关系性择业需求，进而引发求职者去留意愿的一种能力㊂［１４］首先，我国农村教师经济待遇低，处于次要劳动力市场地位，存在有编无人现象㊂同时，教师行业内部待遇也存差异，其体现在区域㊁校际㊁职称㊁教龄方面，这种差异造成了教师向城化单向流动㊂［１７］其次，农小校职业发展空间狭窄，弱化了教师职业吸引力㊂一是城乡教师素质分层化已是不争的事实， 一刀切 的职称评定㊁评优㊁评奖标准，对于农小校教师而言，难度均大于城镇教师，所需时间更长㊂二是教师参加培训的机会少，时间短，且层次低，导致教师专业发展受阻㊂调查显示农小校１５％的教师近三年内没有外出参与培训，参加一次培训的教师为２３．１％㊂最后，农小校自身所坐落社会空间条件不利，弱化了教师价值认同㊂在以县为主管理体制下，学校管理事权上移，学校与乡村社会有机联系断裂，教师成为游离在乡土社会中边缘人，归属感缺失㊂农小校基础设施落后，教师精神文化生活贫瘠，尤其在城镇化㊁离农化㊁追逐优质教育潮流中，农小校生源和教师不断流失，无形地冲击着教师职业的自信和价值认同，加速了教师的逃离㊂三、农小校师资结构性失衡的破解之道１ 弹性设计：优化教师编制配给制度首先，顶层设计遵循系统谋划㊁需求导向，按照自下而上的思路，做好农小校教师编制常模需求的核算与预测㊂考虑到小规模学校的特殊性，参照师生比㊁师班比和师科比，兼顾工作时长㊁强度，纳入教师编制配给函数公式，以校际教师教学工作量相等为原则，测算出教师配给编制底线，建立与大规模学校 异 与 同 编制配给标准㊂其次，做好对小规模学校教师编制数量㊁类型㊁结构层次需求的动态监测，防止混编㊂针对农小校教师流动大与稳定性差的特点，需要为区域内农小校配备一定比例的机动编制，使所有教师能够参加常规培训，为教师发展预留空间㊂同时还能保证不因突发性缺人影响农小校正常的教学秩序，能及时调配教师进行补充㊂此外还要完善相关政策，实行 编随人走 或 县管校聘 管理体制，加快城乡之间㊁学校之间教师流动与轮岗制度落实，为农小校教师补充与城乡交流打破制度门槛，促进区域内优质师资均衡流动㊂１４陈㊀坤，秦玉友：农村小规模学校师资结构性失衡问题研究最后，建立健全我国教师编制监管机制，严格把控教师准入与退出机制，激活农村教师教育教学潜力和发展的动力㊂在准入方面建立教师入职标准，从源头保证教师质量与专业化水平，严格把控教师招聘㊁录用㊁续聘等流程㊂在退出方面，通过定期考核㊁竞争的方式打破编制 终身制 ，清退那些长期占编制离岗㊁教学业绩不达标的教师，对教学能力不足的年老教师准许其提前离退，做好离退补偿，从而优化农小校教师队伍结构㊂２ 价值归位：为农小校师资有效供给提供支撑价值归位需要厘清农小校存在的价值与意义㊂农小校除了承担基本的教育功能外，还是乡村社会文化的中心，具有经济㊁文化等辐射引领作用㊂从某种程度上来说，乡村知识精英群体缺失正是导致乡村衰落的重要原因，我国乡村振兴战略的实施，离不开农小校，尤其是优质师资引领与驱动㊂首先，政策的顶层设计要祛除简单化规模效益㊁经济理性遮蔽，重新考量农小校存在的社会价值与效益㊂办好农村教育，亦可破解义务教育 城挤㊁乡空 的顽疾㊂农小校具有教学人性化㊁出勤率高㊁有利于提高教育质量等优势，农小校的存在迎合了小班化教学㊁教育个性化服务的时代潮流㊂其次，要建立政府㊁农村中小学㊁高校三位一体的合作伙伴关系，形成双向决策通道㊂通过对农村师资需求进行动态监测与预测，收集师资数量㊁层次㊁类别与结构信息，测算出农村教师需求模型㊂制定切实符合农小校发展的政策，兼顾公平与效率，对农小校先天不足㊁后天发展畸形的样态，实施政策倾斜，进行补救；规范政策实施程序，加大督查力度，避免政策执行过程中遭遇扭曲，教师招聘㊁初次分配与再分配程序，避免话语霸权导致农小校遭受排挤㊁师资结构失衡；完善教师工资分担机制，将教师基本工资发放重心上移到省级，绩效工资和津贴等福利主要由县级财政负担㊂［１６］３ 制度创新：为农小校教师补给提供长效机制破解农小校师资结构性失衡，需要 输血 与 造血 并重，为农小校教师补给提供长效机制㊂外援 输血 方面：继续探索和改革农村教师免费师范㊁农硕㊁支教等计划，将前补偿政策改为后补偿，发挥其实效；严禁师范院校去师范化㊁师范教育 离农化 倾向；有偿购买社会服务，缓解师资紧缺与失衡㊂建立县域内教师储备动态数据库，由县级财政部门出资，教育㊁人事部门主管负责建立，制定并颁发遴选标准与流程，凡满足遴选条件的均可参选，经考核合格者，将分门㊁分级㊁分类录入教师动态数据储备库㊂［１７］在 输血 同时，还要增强农小校自身 造血 功能㊂一方面政策引导与扶持，借鉴英国农小校合作集群模式，实行 抱团取暖 联盟的方式，寻求内生式发展㊂参加合作集群的学校在共同愿景的基础上搭建资源共享平台，学校之间员工互聘共用㊂如专业性强的小科目教师，为其提供交通工具与补助，实行 走教制 ㊂另一方面利用好现有教师，探索灵活多样㊁适合农小校教师培训与学习的形式，提升教师素质结构，如采取顶岗置换㊁网络研修㊁送教下乡㊁引进名师工作室㊁硕士进修等㊂利用大数据实施培训对象精确化定位，提升培训的针对性与实用性，将常规培训与学历认证挂钩，激发教师参与热情，进行自我提升㊂［２１］４ 精准扶贫：切实提高农小校教师职业吸引力全面提升农小校教师职业吸引力是维持教师队伍稳定与结构性合理的关键㊂首先，全面提高小规模学校教师综合待遇㊂遵循劳动力市场定价㊁公平补偿㊁差序激励的原则，制定出教师综合待遇发放标准㊂按照县城㊁城郊㊁乡镇和村校１ʒ１．５ʒ２ʒ４的梯级甚至更大的梯级差序发放补助与津贴，越往基层㊁越是艰苦地区㊁教学业绩越突出者补贴越高㊂禁止一刀切㊁平均化，最终实现教师综合待遇农村高于城镇，小规模学校高于大规模学校的差序㊁梯度格局，以保障农小校能够吸引和留住优秀教师㊂其次，满足教师专业成长与发展需求，稳定教师队伍结构㊂职称评定上营造公平竞争环境，建立适应农村教师发展的评价体系，兼顾过程与结果，将教师工作环境㊁生源质量㊁工作投入㊁绩效等纳入考量范围，在标准与名额预留上向小规模学校适度倾斜，形成弹性标准与梯度空间；建立符合农村教师职业特点的社会保障制度，让农小校教师能够享受到与城镇教师同等的失业㊁养老㊁医疗保险等相关福利，另外在购房㊁医疗方面给予照顾㊂最后，依靠情感留人，增强教师职业归属感与２４第３３卷㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀‘现代基础教育研究“（ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎＭｏｄｅｒｎＢａｓｉｃＥｄｕｃａｔｉｏｎ）㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀２０１９年３月。