志愿精神能够用行政方式推动吗？

志愿精神能够用行政方式推动吗？
中国社会科学院社会学所社会政策研究中心杨团
2003.6.30
从社会公共服务的角度,出自志愿精神主动为他人提供服务，是来自消费者群体的一种重要的生产性资源，而且使用成本最低。

鉴于此，在世界性的政府社会福利政策的调整和变革中，几乎所有国家的政府，都越发重视开发和运用本国的志愿者资源，从而使志愿者资源的组织机构和组织方式也同时得到重视。

在这样的前提下，甚至于可以说，一个地区一个国家的志愿者资源是否丰富，志愿者组织是否富有成效，本身就成为衡量其社会公共服务水平的尺度。

但是，与此同时，也发生了如何组织和运用志愿资源的问题。

在中国，尽管改革开放以来，计划体制体制的改革在许多方面都有了重大突破，不过，旧体制的意识形态影响却不会轻易退走，迄今为止，中国的志愿者组织和志愿者行动大都是以行政方式即政府或半政府的意志或组织形式推动的，就是这类影响的一个证明。

只是，对于这类影响的效果有着不同的看法。

一种看法认为这属于体制改革阶段不可避免的过渡方式，无需过份重视，未来随着时间的推移，自然会逐渐消退；另一种看法是认为，行政方式归根结底体现了政府意志和政府组织，并非有益于志愿精神的发扬和志愿资源的有效运用。

本文试图从志愿精神的本质出发，对于以行政方式和组织推动的志愿服务的效果作出分析，并提出在体制内组织志愿服务的非政府非行政方式的途径。

什么是志愿精神的精髓？
志愿精神是一种不为报酬而自愿参与推动社会进步和社区发展的精神。

（香港义务发展局，1996：3）。

它的指向很宏观很集体化——参与为社会服务为公益贡献的行列；它的方式很微观很个人化——凭借个人偏好，出于个人意愿，全由个人选择。

所以，它是以很私人化的方式参与社会化工作的一种信条，一种价值观的实践。

不过，它与迄今为止我们所熟悉的共产党员或共青团员为事业不惜牺牲自己一切的共产主义信条不同。

曾有学者将志愿精神概括为以自愿求公益。

我以为这个概括之所以还不够准确，是因为它不能区别于自愿加入党团组织的个体成员的奉献精神。

在共产党还未成为执政党的阶段，加入它的成员应该说大都出于自愿，可以纳入以自愿求公益的范畴。

尽管自愿背后的动机差异很大，有的人是出于大义背叛本阶级而献身劳苦大众，有的人是为了到共产党内找饭吃找衣穿。

这样形形色色的人进入共产党以后，都要经历一番脱胎换骨的改造，成为只唯党的命令是从的士兵。

他们的个性和偏好只能在很小的范围内有限度地保留。

而志愿精神不是让人们为了公益牺牲个性和偏好，而是让人们通过为公益而更好地发挥自己的个性和偏好。

这样去做的人尽管在行动上与前者没有多大分别，但是心理感受是大不同的。

具有志愿精神的人在志愿服务中有着与痛苦牺牲者们所无法理喻的心理愉悦。

政府推动的志愿行动
在中国，志愿服务主要不是由群众自发产生，而是政府在推动社区服务过程中有意识地组织的。

这样兴起的志愿服务显然具有如下的特点：
●以政府号召为动力，以行政组织为依托
例如，1992年，上海市政府在社区服务实事工程中明确提出，在1000个居委会内成立居民志愿队或居民志愿服务协会，次年又联合发文，进一步要求市区居民委员会普遍建立社区服务志愿者组织。

1997年，上海市民政局发文把“创建300个社区服务示范居委会”作为完成市政府“社区服务实事”任务的一项重要措施。

90年代末期，由于中央政府将志愿服务活动提高到推进群众性精神文明活动的层面，全国各地和有关政府部门都纷纷成立志愿者协会，工会、青年团、妇联、计生委等部门全都组建了本系统的志愿者机构。

志愿服务由此超出邻里社区层面。

●志愿服务成为行政领导的政绩考核指标
例如，上海市明文规定，志愿服务是创建文明社区的评比指标，并提出居民发动面在80%以上，居民志愿服务参与率在20%以上等具体要求。

●志愿者组织网络全面覆盖
例如上海浦东新区志愿者组织网络共分四级：第一级是由浦东精神文明办公室领导的新区志愿者协会；第二级是新区志愿者协会的团体会员机构——新区工、青、妇、计生委和城区工作委员会各自成立的志愿者组织；第三级是由街道党工委、办事处按照上级文件精神成立的社区志愿者总队；第四级是在居委会层面上的志愿者分队。

这样的志愿者组织机构几乎使大多数人成为志愿者，行政领导也理所当然地成为各级志愿者组织的负责人。

尽管不可否认，这些机构的成立，在一定程度上确实加强了对志愿服务的宣传，推动了社会公共服务，但是，所带来的负面影响也不可小视。

却将志愿服务混同于传统计划体制下的领导要求的义务加班，致使刚刚传入中国的志愿理念和志愿精神被人为地扭曲。

根据调查，全国各地普遍存在程度不同的被动参与志愿服务的问题。

一是志愿服务参与者并非自愿，二是在实际参与过程中，他们也没有获得志愿服务应有的正面体验。

尤其值得注意的是，这类过去在志愿服务调查中曾多次反映的问题非但未能引起重视，反而随着时间的推移在一些地区出现变本加厉的现象。

表现在自下而上统计的志愿服务参与者人数越来越离谱，甚至演化为有意夸大数据以显示政绩，以及越来越习惯于搞会战式的突击志愿运动。

志愿服务者的价值主要体现在现代公民主动关心他人，承担社会责任的公民责任感和道德感。

志愿服务组织的价值主要体现在组织起来的志愿者在善于发现和填补社会漏洞方面最为积极和富有效率。

因为，这类组织在服务他人的过程中一直贯穿着深刻的人道关怀。

沿用行政命令的方法来推动、管理志愿服务和非政府的非营利组织，并不能使参与者感受到服务的价值，从而不可能真正调动参与者内在的志愿服务精神和服务愿望，同时也不会给真正有需要服务的人带来福利。

这种做法的蔓延会从根本上损害志愿者和非营利组织的声誉，从根本上损害倡导和组织志愿服务、参与和投入志愿服务的初衷和目标。

其后果是扼杀志愿服务的精髓，贬低志愿服务的价值，打击公民自觉参与的热情。

形式主义地推进志愿服务和非营利组织运动，最终还可能伤害正在发育和崛起的出自市民自身愿望的个性和个人尊严。

导致人们更加淡漠组织发动，更乐意在更小的圈子里互动，公民意识的发育更加困难，市民的被动性和依赖性更难改变，社会问题就会越来越多。

志愿者统计数据失真问题
通过上海市某区志愿服务调查发现，志愿者数量统计数字严重失真。

根据上海市民政局的要求，从1993年开始，社区服务行业协会每年都要统计志愿者人数。

方法是，居委会把数字上报街道办事处，各街道汇总后，上报社区服务行业协会。

按照这种统计方法，该区1993年第一次统计就已经有志愿者4.5万人，1999年的统计表上已经是14万人，7年增加志愿者将近10万人。

为了得到一个更为接近真实的数字，在1999年上海市文明办要求用电脑重新造册登记、统计志愿者的时候，该区志愿者协会明确要求，只统计经常参加活动的志愿者（“一个月至少有2小时服务”）。

重新统计的结果只有大约4.5万名，两种统计差额9万人，使该区志愿者人数下降到1993年的水平。

见下表。

统计数字的混乱一方面与统计方法有关，更为直接的原因来自志愿者占小区总人口的百分比的行政指标。

该区志愿者的登记最直接、详细的数据来自居委会。

志愿者统计的数量失真，首先是居委会的数字虚假。

问题的关键是，居委会并没有按照小区实际有的志愿者来统计志愿者人数，而是按照上级检查要求的志愿者人数占小区人口百分比的多少来登记志愿者人数。

市民政局要求，社区服务示范小区志愿服务人数占小区居民总人口数的15%，市精神文明办要求更高，文明小区参与志愿服务人数要占小区人口的30%。

这种用行政指标来促使志愿者参与率增加的方法，导致志愿者登记数字失真，资料意义荡然无存。

根据某街道的应急志愿者登记表, 调查员抽选表格20张进行电话采访。

结果发现，8张表（占总数的40%）是无任何联系方式的废表。

电话采访了12位。

其中6位，不认可志愿者身份，也没有任何参与行为，对登记和填表的事印象模糊。

另外6位认可志愿者身份。

其中1位有参与愿望，但是身体不好，实际上没有任何参与，只有5位，占总数的25%，有实际参与行为。

上海这个街道的例子带有相当的普遍性。

它证明：第一，沿用行政命令的方法来推动、管理志愿服务，不会对志愿服务运动带来任何正面效果。

这种思维方式和实践模式不改变，只能导致形式主义蔓延。

第二，用行政指标的方法推进志愿服务不但没有任何正面作用，反而会使基层组织者混淆志愿服务本来的目的和价值。

第三，要科学的登记和统计志愿者，首先要确定志愿者衡量标准。

其标准不但要以参与和参与量来衡量，也要以参与者的主观价值判断为衡量。

在我国志愿行动主要是行政化组织方式的状况下，志愿服务的参与者显然并不见得是志愿者。

开展志愿服务，只能遵循个人内在的自我需求逻辑，任何人为地、行政命令式的推动都无异于拔苗助长。

行政指派的志愿活动难于产生心理愉悦
从志愿行为中是否产生心理愉悦，以及志愿行为是否满足志愿者的意愿这两个方向上，可以判定志愿行为的真伪，从而检验出志愿活动和志愿者组织的效果。

显然，由行政机构动员和组织的志愿活动很难使参与者具有心理愉悦。

上海的两位学者刘豪兴、徐珂在做志愿服务调查中发现，被行政动员来参与志愿服务的人所持的是完成任务的心态。

一位参加小区夜间巡逻的居民如是说：“我们在职党员要求每月值班一次，少一次要记录。

我们俩口子每个月4号晚上7点到9点在居委会值班。

如果你问我，是不是参加了夜间值班，我说，参加了。

如果你问我是不是志愿者，我说，不是。

如果你问我老头子是不是小区党支部书记？是不是楼组长？他会说，是。

如果你问他是不是志愿者，他会说，不是。

……你不来叫我，我不去。

否则，湿手沾面粉甩都甩不掉……”（刘豪兴、徐珂，2000）
而广东逢源街道文昌地区慈善会的志愿者们心理获得就与上述这位居民不同。

据中国社会科学院社会政策研究中心课题组的调查发现，文昌地区慈善会的志愿者队伍中，有97%以上的人得到了家人的支持。

而且，志愿行动后，分别有78.3%、43.3%、29.5%、27.5%、18.6%的志愿者获得了快乐、回报社会感、社会活动技能提高、邻舍和睦、干群关系融洽等心理满足。

由此可见文昌地区慈善会志愿者在志愿活动后的心理愉悦。

见下表。

怎样以志愿精神为本
中国的非营利组织迄今已经有了100万之多，但是，到底有多少个组织是以志愿精神为本的呢？
在建构新的非营利机构过程中，上海浦东罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会均给我们以启示。

上海浦东罗山市民会馆
罗山会馆是浦东社发局委托非政府社会服务团体上海青年会经营的一个社区服务中心。

据不完全统计，1996年2月—2000年11月，参加活动或享受服务的市民已达71.4万人次。

从1996年开办以来，罗山会馆一直是一个吸纳各类志愿资源的服务基地。

与其它社区
服务中心相比，会馆的组织特点是，第一，中心由非政府组织独立自主经营，服务项目设计和服务策划具有很大的自主性，使得服务机构的创造性有了很好的施展环境；第二，管理人员受过良好的社会服务专门培训。

第三，青年会是一个具有百年历史的志愿团体，其理念就是服务社会，造福人群，将自己的志愿服务理念和由此产生的服务追求贯穿到会馆的项目和活动之中，力求充分发挥志愿者的才能，致使会馆的各项服务项目都具有持续吸纳志愿资源的能力。

第四，志愿者的大量参与为提升会馆服务质量、扩大服务项目、增加服务受益面奠定了坚实的基础。

罗山会馆充满活力的项目和活动，常年吸引了大量的志愿服务者。

志愿者从事的服务有英语口语教学、表演、游戏、清洁、图书馆管理、谈心活动、医疗服务、体育健身等。

参加志愿服务的有大中学生、敬老院老人，也有当地居民、职工以及来自香港和驻沪的外籍人员。

根据罗山会馆不完全统计，从1998年1月到2000年10月，来会馆提供志愿服务的总数是19500人次，33400小时；按照36个月，每月30天折算，平均每天为会馆提供志愿服务19人次，30小时；如果以1个全职人员每天工作8小时，月工作22天，1年12个月，来自理念指引下精心设计的项折合，等于15个全职人员1年的工作时间。

罗山会馆的经验说明，机构必须有生气，项目必须办得好才能长期吸纳志愿资源，也才会长期需要志愿资源，所以，从这个角度，是否能有效吸纳志愿资源，是衡量一个公共服务机构，特别是非政府的公共服务机构能否得到公众拥护的尺度。

罗山会馆的成功证明，志愿服务既是一种公共服务的重要资源，又是培育社区志愿文化、形成社区信念共同体的社区文明的基石。

上海青年会运用自己的人才和管理经验，依托罗山社区公共设施，创建了一个与母体有联系的独立的社会新机构----罗山会馆。

由老社团传帮带建立新社团，这在中国是个新创造。

它的出现和成功证明了在中国现有的土壤上，有可能通过非市场机制造就独立于市场之外也独立于政府之外的非营利机构。

广州文昌地区慈善会
广州文昌地区慈善会是由逢源街道主要干部发起并领导的、以社区服务为导向的社区非营利组织。

由于逢源街道管辖内没有一家大的企业，也没有闲置的用地用于发展工商业，所以，街道办事处的工作重点不是“产值”导向，而是社区服务导向。

为了帮助街道辖区的老人尤其是孤寡老人解决生活困难，1996年，该街道参考国际经验，成立了以社区筹款互助为目标的文昌地区慈善会。

这个慈善会虽然是政府组织干部倡导并发起，但并不是政府的附属机构，它是社团登记的社会独立法人。

它的资金是自主筹集的：除成立时街道办事处投入启动资金3万元外，所有资金均来源于社会捐赠，迄今已累计获受赠款物150余万元。

它的组织决策是独立自主的：决策权属于理事会，理事会由街道干部和社会人士、居民组成，其中，理事会39名理事成员中，街道干部只占11个，其它28名理事成员则由辖内单位、热心人士或善长仁翁等担任。

它的运作机制是独立的：慈善会相继建立了民主管理制度、对捐赠款物的管理条例、财务管理制度等组织及管理制度。

每年的年度工作计划由总干事提出，理事会决定。

总干事由街道办事处办公室主任兼任，街道办事处对其工作有建议权、监督权没有干预权和决策权，由此保持了慈善会工作的独立性。

慈善会设立专项帐号、帐目和财经监督小组，财经监督小组定期向理事会报告经费收支情况；社会各界捐款捐物的名单、数目也定期张榜公布。

从96年7月成立至2000年6月，四年间文昌地区慈善会共募集用于慈善事业的现金、实物折合人民币150多万元。

几年来，慈善会以结对、发慈善卡、发粮油实物补助、建立社区敬老院、志愿服务队为居家老人服务等多种形式，为全社区1300多名孤老、残疾、特困、孤儿提供了援助和服务。

1998年，慈善会提出了明确的助养老人计划，当年助养老人150名，第二年助养老人200
名。

1999年慈善会又进一步推出了认养老人活动，发动社会各界善长人翁，认养老人92名。

慈善会实际上承担了援助并保障孤寡老人生活的义务。

在为全社区居民提供公共服务方面，慈善会以资助社区各种兴趣协会、兴办社区互帮互助的大型活动、管理社区服务中心，招募社区志愿者，以及邀请香港社会福利团体来穗兴办社会公共服务等方式开展了为社区老人、儿童、残疾人的服务、社区文化娱乐、教育科普、体育健身、法律、卫生保健、居民再就业、计划生育、小区环境卫生等各项服务。

慈善会发动社区居民以自组织为原则，自行组建了十几个社区群众组织，如社区志愿服务队、松柏之声、雀之友、松柏艺苑、太极辅导站等等，这些组织由社区群众自行管理、开展活动，慈善会给予资金支持。

这就造就了一批可以提供和生产社区公共服务的社区非营利组织
慈善会还建立了较为完善的邻里互助的志愿者组织制度。

据调查发现，2700多人的社区志愿服务队来自社区内的各行各业，也包括民营企业主在内。

其中，超过60%的人是直接由居委会和街道发动的，76。

3%的志愿者的志愿行动具有经常性服务。

志愿活动的范围很广，包括清洁卫生、协助社区干部工作、调解纠纷、帮助购物、探视老人、上街/公原配户、活动服务、收集废品、家具/设备维修、送餐、医院陪护、补习文化、家庭修缮、理发等等不一而足。

广州文昌慈善会成功地建立了社会资源自愿流入社区的组织渠道，打破了原来单一、封闭的街道组织结构，形成了开放式的新的资源合理配置体制和机制。

资源配置方式的变革带动了社区功能的整合，新的分工模式形成了。

街道办事处主要管理公共事务，慈善会主要提供社区公共服务，街道办事处与慈善会之间成为平等合作的伙伴。

街道办事处依靠社区非营利组织和志愿者群体提供社区公共服务，走出了一条促进社区协调发展的道路。

总结
上海和广州的案例说明,体制内的志愿服务的组织并非一定要采用行政组织和行政方式推动, 以非营利机构和非营利组织方式推动其实更加有效。

上海罗山会馆的志愿服务是由政府直接引进体制外的非营利机构组织的, 广州文昌慈善会的志愿服务是由政府机构的官员发起、参与和培育的独立于政府体制的非营利机构组织的。

正是由于他们在组织服务的过程中始终贯穿志愿精神,遵照志愿者的意愿，以发动志愿者将其为实现其志愿服务的追求与社区的公共服务需求相结合，所以取得了好的效果。

在社区志愿者组织方面，政府退到间接服务即支持和委托非营利机构的位置上，比起政府直接组织服务的效果更好。

那么，在社区公共服务的其他方面，政府与非营利组织的关系是否也需要重新考虑呢？
参考文献：
丁元竹，志愿精神在中国，联合国志愿人员，联合国计划开发署，1999。

Kelly Lau，1999，Defining Voluntarism and Civil Society UNV，
香港义务工作发展局年报， 1996
杨团，社区管理与社区建设研究-从社区公共服务的角度探讨，国家社科基金课题结题报告，2001，
葛道顺，广州文昌慈善会志愿者调查报告，2001。

杨团，非营利机构评估——上海罗山市民会馆个案研究，华夏出版社，2001
谢泽宪，上海浦东新区社会志愿服务调查报告， 2001。