政府采购中投标人业绩设置问题思考

政府采购中投标人业绩设置问题思考作者：张楠来源：《合作经济与科技》2018年第07期[提要] 在目前政府采购实践中，通常会根据项目自身的特点，在招标或资格预审文件里对投标人的资格条件从资质、业绩、能力、财务等方面作出一些规定，并依此对潜在投标人进行资格审查，目的是为了确保中标人能够切实履行合同，如期保质保量地完成招标项目。

然而，近年来却有为数不少的政府采购项目因其投标人业绩设置的问题而招致投诉。

这既造成政府人力、物力与财力的浪费，也在不同程度上降低政府的公信力。

为此，本文特以北京市与浙江省暨杭州市政府采购投诉为例，以期对投标人业绩的合理设置问题进行比较与分析。

关键词：政府采购投诉；业绩设置；比较与分析中图分类号：F812.2 文献标识码：A收录日期：2018年1月15日一般说来，政府采购项目通常会采用公开招标的方式来进行。

而之所以要如此操作的主要原因，就是因为其合法、合理、科学而严谨的评标办法以及公开、公平、公正并择优的评标过程，不仅是产生正确评标结果的重要前提，而且同时也是减少评标结果争议的基本保证。

但其最根本的目的还是为了规范政府自身的采购行为，提高采购资金的使用效益，进而维护国家利益与社会公共利益，确保政府采购当事人的合法权益。

为了严格执行《中华人民共和国招标投标法》与《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），切实遵守各级主管部门制定的相关基本原则，大力促进政府廉政建设，极力促使政府采购做到公开、公平和公正，真正成为阳光下的交易。

本文特以北京市与浙江省暨杭州市政府采购投诉为例，以期对投标人业绩的合理设置问题进行比较与分析。

截至目前，笔者不仅先期集中阅读了自2016年1月1日至2017年12月25日期间北京市与浙江省所发布的针对政府采购投诉而作出的处理公告，而且随后还详细查阅了2015～2017年间我国财政部所发布的针对政府采购投诉而作出的处理公告。

目的是想通过深入了解目前我国政府采购实践中关于投标人业绩要求的通行做法，并将全国性的数据用于对比来说明问题。

结果发现，2015年1月至2017年11月这段期间内，在我国财政部针对政府采购投诉而发布的处理公告中，涉及业绩投诉的共有16条，约占3年投诉和举报总数的12.8%。

而有关北京市与浙江省政府采购涉及业绩投诉的情况则分别列举如下：（一）北京市对政府采购投诉的处理情况。

笔者不仅仔细查阅了自2016年1月1日至2017年12月25日期间的北京市本级及各区共64则针对政府采购投诉而作出的处理公告（数据存在小部分缺失，因投诉终止处理公告未说明投诉事项而予以去除），而且还发现其中涉及业绩投诉的处理公告仅有4条。

其分别是：政府采购投诉处理决定书-京财采投（2017）第44号、政府采购投诉处理决定书-京财采投（2016）第26号、政府采购投诉处理决定书-朝财采投（2016）第2号和政府采购投诉处理决定书-兴财采投（2016）第1号。

具体情况如下：朝财采投（2016）第2号和京财采投（2016）第26号都投诉把业绩作为评分项的行为，但均遭驳回，而京财采投（2017）第44号则投诉中标人没有相应的业绩，亦被驳回；而兴财采投（2016）第1号则是投诉未将业绩及其相应分值列入评标办法，其投诉不但最终成立，而且大兴区财政局还责令相关机构修改政府采购项目招标文件，并严格要求按照修改后的招标文件开展采购活动。

纵观北京市自2016年1月1日至2017年12月25日期间的64则政府采购投诉处理公告，我们不仅可以发现仅有4则与业绩要求相关，而且还有一例投诉的内容为招标人未将业绩及其相应分值列入评标办法。

这不仅充分表明了在北京市政府采购的实践中，关于业绩设置的争议明显较少，而且一些供应商甚至还具备了应将业绩纳入综合评分的意识。

然而，争议出现较少的原因却并不太确定。

其可能是由于业绩设置的较为广泛而使得供应商形成了普遍的共识，亦或是业绩条件的设置相对于其他地区而言则较为合理，这才使得供应商投诉的可能性大为降低。

（二）浙江省对政府采购投诉的处理情况。

与此同时，笔者也查阅了浙江省自2016年1月1日至2017年12月25日期间的132则针对政府采购投诉而作出的处理公告（为与北京市相匹配而除去投诉终止处理公告）。

而在这其中，涉及业绩投诉的处理公告共有18条，占其总数的13.64%，其明显高于财政部处理公告中业绩相关投诉的占比。

在这18条业绩相关的投诉中，共有8条认为设置的业绩评分项不合理，只有1条投诉认为设置的“本地化服务”业绩资格条件不合理；另有5条投诉其他供应商提供了虚假业绩材料；还有2条认为业绩评分结果不公正；而其余2条则认为供应商或所供应产品的授权公司因过去提供过虚假业绩材料而不具备投标资格。

（由于“关于瑞安市教育局2016年中考体育设备政府采购项目的投诉处理决定”同时涉及不具备投标资格和提供虚假业绩材料两种情况，因而使投诉事项总和超过了公告数量）而针对上述投诉的最终处理结果是：其中8条认为业绩评分项不合理的投诉均因缺乏事实依据而被驳回，而认为设置“本地化服务”业绩资格条件不合理的投诉亦遭驳回；但在5条涉及提供虚假业绩材料的投诉中，有2条成立，而有3条因缺乏事实依据而被驳回；其余2条质疑业绩评分结果不公正的投诉也被驳回；还有2条认为供应商因历史上提供过虚假业绩材料而不具备投标资格的投诉同样被驳回。

然而，由上述相关的投诉中，我们亦不难发现，浙江省对于提供过虚假业绩材料供应商的处罚也与《政府采购法》的相关规定明显不符。

例如，在“关于浙江工业大学全自动血液流变仪、EVC大鼠笼、中药湿法制粒设备等设备采购项目的投诉处理决定”中，被投诉的供应商苏州猴皇公司2015年4月在温州医科大学项目中曾因提供虚假业绩材料而被财政部处以人民币2，000元罚款的行政处罚。

但经向中国政府采购网、全国企业信用信息公示系统、全国法院被执行人信息查询系统查询，却并未发现苏州猴皇公司有过不良信用的记录。

很显然，这样的处理结果实际上违反了《政府采购法》的有关规定。

因为其第七十七条明确规定：供应商一旦被查实有提供虚假材料谋取中标、成交的情形，不仅会被处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，而且同时还将被列入不良行为记录名单，在1～3年内禁止其参加政府采购活动。

但苏州猴皇公司在同属浙江省的温州医科大学招标项目中提供过虚假材料的行为不仅没有被记录不良行为，而且也根本未受到禁入政府采购市场的处罚。

不仅如此，更令人费解的是浙江省财政厅在接到相关的投诉之后，非但没有纠正其自身的错误，反而作出因苏州猴皇公司未进入不良记录名单而可以参与投标并且中标的决定。

这种做法不但没有抑制供应商提供虚假业绩材料的不良行为，而且其亦或是导致业绩投诉占各类投诉的比重较大且胜诉率较高的原因之一。

尽管目前供应商提供虚假业绩材料的行为在浙江省的政府采购实践中并不常见，但由长远来看，不仅提供虚假业绩材料的行为或许难以得到有效的抑制，而且还有可能导致政府公信力的下降而招致供应商更多无事实依据的投诉。

总体来看，在浙江省自2016年1月1日至2017年12月25日期间的132则政府采购投诉处理公告中，共有18条与业绩投诉有关。

其中，质疑业绩评分项合理性的占比为44.4%，其次为质疑业绩材料真实性的占比为27.8%。

从中可知，在浙江省的政府采购实践中，供应商与招标人对业绩评分项合理性的认识时常会出现较大的争议。

因为供应商对其自身及其他竞争者业绩的预估常会与招投标的评分结果有偏差，所以自然就会导致供应商质疑其他竞争者业绩材料的真实性与评分标准的公正性。

此外，浙江省对涉及提供虚假业绩材料的政府采购投诉处理明显不当，并没有从根本上有效地抑制这种不良行为。

由于浙江省PPP项目的总量远大于北京市，因此笔者选择了杭州市与北京市进行对比。

之所以要选择杭州市的原因有两个：一是杭州市的经济发展较快，PPP项目的数量与北京市相近；二是杭州市的政府采购创新成果丰富、亮点众多，其政府采购实践相较于其他地区而言更为成熟、更值得借鉴。

笔者先后查阅了自2016年1月1日至2017年12月25日期间有关北京市与杭州市PPP项目的公开招标或资格预审公告，主要是想了解在PPP项目中业绩作为资格条件的实际应用情况。

（由于一些PPP项目未按照规范进行资格预审，无资格预审的项目则查看公开招标公告）笔者同时还对全国2017年11月17日至2017年11月27日期间的100则PPP项目的公开招标或资格预审公告进行了初步分析，并得到一些基本数据用于之后的对比。

从全国来看，不仅有73%的PPP项目将业绩作为资格条件，而且还有63%的项目设置了有金额或规模限制的业绩要求。

而未设置业绩要求的项目，其平均预算金额或平均总投资额与设置了业绩要求的项目相比则没有明显的差距。

（一）北京市PPP项目概况。

自2016年1月1日至2017年12月25日，北京市共发布了39则PPP项目的资格预审或公开招标公告。

其中，有37个项目的资格预审条件设立了业绩要求，而其余2个项目则未设立。

值得注意的是，2个未设立业绩要求PPP项目的预算金额分别为10，000万元和17，228.88万元，位列预算金额由低到高排列的第七位与第十一位。

它们预算金额的平均值为13，614.44万元，远低于设置了业绩要求PPP项目预算金额的平均值189，985.46万元。

在北京市设置了业绩要求的37个PPP项目中，有4个PPP项目不仅只要求供应商拥有类似的业绩，而且未对类似业绩的金额和规模作出限定。

设置了具体金额或者规模限制业绩要求的PPP项目占比为84.6%，只设置了类似业务领域业绩要求PPP项目所属的行业分别为供暖“煤改电”、固废处理、生化垃圾处理和交通基础设施建设，前三个领域均属于新兴行业，不设置金额或规模限制可以理解。

除亦庄新城现代有轨电车T1线项目外，其余设置了类似业务领域业绩PPP项目的预算金额均在25，000万元以下。

而在33个规定类似业绩要求的PPP项目中，有15个项目设置了业绩的生产规模要求，有16个项目设置了业绩的金额要求，还有1个项目同时设置了业绩金额与生产规模的要求，而在另1个项目中，供应商可选择业绩满足特定金额或特定生产规模的要求。

而业绩要求具有金额和生产规模两种衡量标准的PPP项目占比为6%。

与此同时，笔者还对37个有业绩要求PPP项目处理联合体业绩的具体做法进行了梳理：在这37个项目中，有9个项目不接受联合体投标，而在接受联合体投标的28个项目中，有26个项目认可联合体各方的业绩，即联合体一方满足业绩要求即可或者业绩按照联合体成员累加计算；而另外2个项目则规定联合体牵头方必须满足设立的业绩要求。

这就表明，北京市对联合体投标的业绩要求并不严格区分牵头人、施工方或其他联合体成员。