海峡两岸行政听证程序比较研究

海峡两岸行政听证程序比较研究关保英梁玥行政听证程序是行政程序法的重要内容，指行政机关为了作出正确的行政决定或者为了恰当的处理行政案件在行政相对人和有关利害关系人的参加下对行政行为的客观内容进行论辩的一种法律程序。

对行政听证程序作出完整规定的是《1946年美国联邦行政程序法》，后来各国在其程序法典和单行性的行政程序法文件中都规定了这一制度。

大陆1996年制定的《中华人民共和国行政处罚法》用专节规定了行政处罚决定程序中的听证程序，后来在《中华人民共和国行政许可法》以及其他一些法律文件中亦都针对特定行政行为规定了听证程序；台湾地区1999年制定的“行政程序法”亦全面规定了行政听证程序。

综观海峡两岸对行政听证程序的法律规定，我们认为有些地方各有特色，尤其台湾地区的一些具体的听证程序设计，对大陆完善这一制度有一定的参考价值，基于此，我们特对大陆与台湾地区行政听证程序予以比较研究。

一、法律渊源的比较：分散立法与集中立法大陆与台湾地区在行政听证程序的法律渊源方面有较大差异，如果说，台湾地区行政程序的法律形式是集中化的话，那么，大陆行政听证的法律形式则充分体现了分散化。

所谓集中化的立法形式是指将行政听证的内容集中规定在一部行政法文件中，若其它相关文件有行政听证内容的话，那也是对集中规定行政听证程序法典之补充。

在集中规定的法律渊源形式下，行政听证的相关制度比较完整，听证程序的若干环节衔接的相对紧凑一些。

例如，台湾地区“行政程序法”在对行政听证的具体操作规程作出规定后，第64条紧接着规定了“听证的记录”，指出：①“听证，应作载听证记录。

②前项记录，应载明到场人所为陈述或发问之要旨及其提出之文书、证据，并注明当事人于听证程序进行中声明异议之事由及主持人对异议之处理。

③听证程序，得以录音、录影辅助之。

④听证记录当场制作完成者，由陈述或发问人签名或盖章；未当场制作完成者，由主持人指定日期、场所供陈述或发问人阅览，并由其签名或盖章。

……”所谓分散化的立法形式是指将行政听证的内容分散规定于一些行政法文件中，不同的行政法规范有不完全相同的听证条款。

针对不同行政行为作出规定的程序规则中有不同的听证法律条文。

大陆在《中华人民共和国行政处罚法》中对行政处罚的听证程序作了规定，而在《中华人民共和国行政许可法》中规定了行政许可行为的一些听证程序。

《中华人民共和国价格法》等行政实体法中也有一些听证程序的条款。

分散式规定虽使行政听证程序具有针对性，但作为一个严格的法律程序看，这种法律渊源形式似乎弊多于利。

一则，分散式立法使听证难以成为一个严格有序的程序制度，其最多只是某一行政行为的程序环节，例如，《中华人民共和国行政处罚法》中规定的听证程序，仅仅是附着于行政处罚简易程序、行政处罚一般程序的一个辅助程序．因为衣程序在行政处罚中并非必经程序。

非制度化的听证程序在对行政听证的规制方面效率是相对低下的，这也正是大陆尽管已确立行政听证程序近十年，但在行政法制度中听证程序还没有被普遍适用于所有行政行为的一个根本原因。

二则，分散式立法使听证的法律精神难以统一。

行政听证制度是在民主进程不断推进和社会参与不断深入的社会背景下产生的，它的法律精神是公正、公开和公平等现代民主理念。

无论何种听证程序都应当以此为行为价值，而分散式立法却很难使行政听证的价值具有统一的精神，例如，大陆行政处罚制度中的听证程序与价格法中规定的听证程序在法理价值上就是不完全一致的，即前者所体现的只是社会个体的程序权利，而后者所体现的则是社会群体的实体权力，因为价格法中的听证从深层次看是社会决策性听证。

上述表明，行政听证程序的法律形式是一个具有实质意义的问题，换言之，当我们选择了正确的行政听证的法律形式我们所建构的行政听证程序就能够事半功倍，其后续问题便能够顺理成章地得到解决。

反之，当我们选择了不太合理的行政程序的法律形式，便会使行政听证的相对意义和绝对意义贬值，且为后续的立法等问题带来巨大阻滞。

大陆行政听证程序分散式立法虽具有历史的、政治的、社会的等方面的原因：某种意义上讲是适应我国行政听证方法的必然选择，然而，这并不是说我们不可以在今后的行政法制度中改换这种立法形式，恰恰相反，目前我国正在讨论制定的行政程序法典就为转换这一立法模式提供了契机。

二、适用范围的比较：特殊适用与普遍适用行政听证的适用范围是指行政听证所能够适用的行政管理的范围和行政行为的范围。

以此出发，我们认为行政听证有普遍适用和特殊适用之分，在行政听证特殊适用的情况下，只有一部分行政管理领域或者一部分行政行为能够通过听证程序确定行政相对人的义务，确定行政主体行使行政权力的微度；在普遍适用的情况下，基本上所有的对行政相对人产生实质性影响的行政行为，基本上行政管理的所有领域都可以由行政听证调控行为过程，由行政听证确定义务设定和权利行使。

当然，法律对有些行政行为作出禁止听证的情况例外。

海峡两岸关于行政听证程序的适用范围具有较大差别。

台湾地区“行政程序法”第1条规定：“为使行政行为遵循公正、公开与民主之程序，确保依法行政之原则，以保障人民权益，提高行政效能，增进人民对行政之信赖，特制定本法。

”第2条第1款规定：“本法所称行政程序，系指行政机关作出行政处分、缔结行政契约、订定法规命令与行政规则、确定行政计划、实施行政指导及处理陈情等行为之程序。

”此二规定表明台湾地区行政程序法几乎调整行政机关对行政相对人行使权利的所有行政行为。

而在该法第10条中规定的“听证程序”并没有将第2条第1款规定的一些行政行为排除出去。

换言之，台湾地区行政听证程序适用于其第2条所定义的各种行政行为，包括决策性行为和执行性行为、具体行为和抽象行为、赋权行为和设定义务行为、制裁行为和指导行为、处罚行为和强制行为等。

也就是说，基本上所有行政行为都适用行政听证程序，这样的适用范围当然只能归于普遍适用之中。

大陆行政法律中的行政听证程序则只能归于特殊适用之中，从目前大陆行政法的规定看，明确规定能够适用听证程序的行政行为不上四、五个，包括行政处罚行为、行政许可行为、政府采购行为、个别性的政府决策行为。

我们注意到，大陆关于行政听证的适用范围所采用的是列举规定的立法技术，即仅仅将可以适用听证程序的行政行为列举出来，而未列举的则不适用听证程序。

同时还应指出，大陆在列举规定某一行政行为适用听证程序时还附加了诸多限制。

例如，《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

”此一规定表明行政处罚行为可以举行听证的也只有三个处罚种类，即责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款，而除这三者之外的绝大多数行政处罚是禁止听证或者是不适用听证的。

《中华人民共和国行政许可法》关于行政许可听证的范围其行文方式更是慎之又慎，该法第46条规定：“法律、法规。

规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

”依此条规定，行政许可法规定的行政许可行为并不必然进入听证程序，且还有一个实质条件便是该行政行为与“公共利益”有关，并属“重大行政许可事项。

”我国现行法律关于行政听证适用范围的规定是在2004年3月14日《中华人民共和国宪法修正案》之前作出的，我们认为，随着宪法第18条修正案将“政治文明”确定下来，第24条修正案将“国家尊重和保障人权”规定下来，我国的法律制度亦应当自然而然地拓宽行政听证程序的适用范围。

这样的拓宽是使行政法治文明成为我国法治文明重要组成部分的必由之路：一方面，我们在行政法文件中对行政听证适用范围的确定应采用概括式规定，即将不可以听证的范围列举出来，而将能够听证的行政行为予以概括，这样便可以扩大行政听证程序的适用范围；另一方面，在确定某一行政行为可以通过听证程序解决时不要限定若干条件，以方便行政相对人为原则。

三、程序定位的比较：行为规则与法律制度行政听证程序是行政程序范畴的问题，这是没有争议的。

不论大陆法系，还是英美法系似乎都是这样看待行政听证的。

但是，行政听证的程序定位在不同的国家和地区则有所不同。

所谓行政听证的程序定位是指行政听证在行政程序中处于什么样的地位，从各国对其定位的进路看，大体有下列诸种：一是将行政听证行为作为行政程序中的一项基本制度。

作为制度看待其有相对独立的范畴、相对独立的原则、相对独立的参与人、相对独立的规则、相对独立的法律效力等，《美国联邦行政程序法》就将听证制度与行政公开制度、公民了解权制度、行政会议制度、工作交接制度等相对应，使其与其他制度共同构成行政程序的总框架。

二是将行政听证作为行政程序的一个分支，其与其他程序相对应，而不是一个制度范畴的东西。

三是将行政听证作为行政程序中的一个行为规则，其最多只是行政程序中的一个构成元素。

笔者认为，大陆行政听证程序与台湾地区行政听证程序在程序定位方面存在较大差异，台湾地区行政程序法将行政听证是作为一个法律制度来看待的，台湾地区“行政程序法”第54条规定：“依本法或其他法规举行听证时，适用本节规定。

”此条表明，行政听证程序不仅仅解决行政程序法规定的行政行为，而且相关实体法规定的行为也在其调整对象之列，行政听证作为法律制度范畴的东西得到了充分反映。

作为法律制度，台湾地区听证程序还可以从听证的原则。

听证的效力等方面得到证明，“行政程序法”第59条规定：“①听证，除法律另有规定外，应公开以言词为之。

②有下列各款情形之一者，主持人得依职权或当事人之申请，决定全部或一部不公开：一、公开显然有违背公益之虞者。

二、公开对当事人利益有造成重大损害之虞者。

”台湾行政程序法对行政听证中主持人的地位、听证异议等都有非常符合法律范式的规定，其制度化的色彩非常鲜明。

大陆的行政听证程序到目前为止还只是一些行为规则，所谓行为规则是指其是某一行政行为作出时遵行的规范，而不是对某一行为进行约束的法律制度。

目前我国两部重要的行政行为法典中规定的行政听证条款其条文总数不超过5条，《中华人民共和国行政处罚法》关于行政听证的规定有两个条文，而《中华人民共和国行政许可法》亦只有三个条文规定了行政听证程序，这样单薄的条文内容很难使听证成为一个程序制度，而且上列两个法律都没有行政听证的原则、法律效力等制度化色彩浓烈的条款。

行政听证以什么样的方式在行政法律制度中出现并不是一个无关宏旨的问题，而是关涉到行政听证法律价值的重大问题。

若作为制度范畴的东西，它就具有统摄作用，具有将零散东西划为整体性东西的作用。

反之，若作为行为规则看待，它就仅仅适用于调整某一单个行为，最多只是某一行为的一个检测标准。

正因为如此，我们认为，我国大陆行政法制度应当将行政听证由程序规则变成法律制度。