8社会救助

传统： 恩赐” 施舍与怜悯， 传统：是 “恩赐” 、施舍与怜悯，接 受者处于被动的、 受者处于被动的、感恩戴德的地位 现代：是法定职责， 现代：是法定职责，是公民生存权利的 一个方面 根本目的或功能都是维护统治者的社会 秩序， 秩序，但现代社会救助更重要的是消灭贫 困现象， 困现象，促进社会发展和文明进步 传统： 传统：范围特别是内容范围非常狭小 现代： 现代：覆盖范围大大扩展 传统： 传统：依据的是施救者的主观意志 现代：基本依据是有关法律和法规， 现代：基本依据是有关法律和法规，尽 管体现了统治者的主观意志， 管体现了统治者的主观意志，但该意志已 上升到法律高度 传统： 传统：程式和方案基本都是随意的 现代： 现代：包含了一套严格管理体系
只向救助对象提供保障最低生活需求和简单 再生产的资金或实物 实物、现金；临时、长期；官方、 实物、现金；临时、长期；官方、民间
（三）现代社会救助与 传统社会救济的差异 接受和给予的思想基 础和基本理念不同 救助的范围不同 救助的依据不同 救助的管理水平和方 式不同 学术界使用“ 学术界使用“社会救 助” ；实践中救助 和救济混用
（二）贫困的标准（贫困线的确定方法）
恩格尔系数法:以一个家庭用于食品消费的绝 1 、 恩格尔系数法 对支出除以已知的恩格尔系数，求出所需要的消费 支出，即贫困线。 生活形态法：以当地大多数人的主观判断来确 2、生活形态法 定哪些人在生活形态上是属于贫困的，以此来确定 贫困家庭的需求，求出贫困线。 3、市场菜篮子法：根据营养学标准确定一张能够 市场菜篮子法 使人维持体力恢复的生活必需品清单，然后根据市 场价格来计算拥有这些生活必需品需要多少现金， 以此确定的现金金额就是贫困线。 收入比例法：以一个国家或地区社会平均收入 4、收入比例法 或中位收入的一定比例（通常是一半），作为这个 国家或地区的贫困线，即最低生活保障线。
一、我国传统社会救济制度及其存在的 主要问题
（一）我国传统的社会救济制度 新中国成立初期，政务院于1949 12月 关于生产救灾的指示》 1949年 新中国成立初期，政务院于1949年12月《关于生产救灾的指示》， 1950年 关于救济失业工人的指示》 同年7月劳动部发布了《 1950年6月《关于救济失业工人的指示》，同年7月劳动部发布了《救 济失业工人暂行办法》 与此同时，党和政府拨出大量粮食和经费， 济失业工人暂行办法》。与此同时，党和政府拨出大量粮食和经费， 对不同情况的人员给予不同的救济。 对不同情况的人员给予不同的救济。 1956年 在城市形成了就业与保障一体化的保障制度， 1956年，在城市形成了就业与保障一体化的保障制度，农村生活困难 的农民由生产队给予补助。在这个时期， 的农民由生产队给予补助。在这个时期，社会救济主要面向城乡没有 劳动能力、没有收入来源、没有法定赡养人或抚养人的社会成员， 劳动能力、没有收入来源、没有法定赡养人或抚养人的社会成员，社 会救济费由国家承担。 会救济费由国家承担。 1956年一届人大三次会议通过 高级农业生产合作社示范章程》 年一届人大三次会议通过《 1956年一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，规 定对无依无靠的孤老病残社员实行“五保” 即保吃、保穿、保烧、 定对无依无靠的孤老病残社员实行“五保”（即保吃、保穿、保烧、 保教、保葬）供养。 保教、保葬）供养。 改革开放以来， 改革开放以来，社会救济工作主要是多次调整了城市社会救济对象的 救济标准； 五保” 贫困户和灾民、农村扶贫工作。 救济标准；在农村主要是 “五保”，贫困户和灾民、农村扶因无力承担诉讼费用的社会弱者， 法律援助是指对固经济困难及其他原因无力承担诉讼费用的社会弱者，政府 组织专业法律人员提供免费或减费的法律帮助， 组织专业法律人员提供免费或减费的法律帮助，或由司法机关给予减免诉讼 费用， 费用，以保证法律赋予其诉讼权利得以实现的司法救助制度
会 救 度
第一节 社会救助概述
一、导引：什么是贫困？ 二、社会救助的含义与特征 三、社会救助的功能 四、社会救助体系
一、什么是贫困？
（一）贫困的定义 1、绝对贫困：指缺乏满足最低生活需要的条 件和手段，没有生活必需的食物、衣服、住 所； 2、相对贫困：指相对于社会平均生活水平而 言所形成的贫困。
4、城市最低生活保障制度的建立 1993年 1993年6月1日，上海市率先在全国建立了城市居民最低生活保障 制度。 制度。 1994年民政部作决定在全国范围内开展城市居民最低生括保障制 1994年民政部作决定在全国范围内开展城市居民最低生括保障制 度试点。 度试点。 1997年 国务院发出《 1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保 障制度的通知》 障制度的通知》，中央政府正式有力地推进最低生活保障制度在 全国的实施。1999年 28日 国务院颁布《 全国的实施。1999年9月28日，国务院颁布《城市居民最低生活 保障条例》 使这一制度上升到行政法规规范的层次。 保障条例》，使这一制度上升到行政法规规范的层次。 2001年 2001年8月，中央要求尽快把符合条件的所有城市贫困居民全部 纳入最低生活保障范围，实现“应保尽保” 纳入最低生活保障范围，实现“应保尽保”。 2002年 2002年2月，低保资金全部纳入包括中央财政在内的各级财政预 算，
课外作业：
1、收集中文核心期刊有关中国贫困问题研 究的文献资料； 2、访问若干城市贫困家庭（低保户），了 解他们的生活状况、社会支持网络和生存 策略等情况。
第二节
中国现行社会救助制度
一、我国传统社会救济制度及其 存在的主要问题 二、社会救助制度改革的简要进 程 三、我国现行社会救助制度的主 要内容
基尼系数
基尼系数(Gini Coefficient)是意大利经济学家基 尼（Corrado Gini，1884-1965）于1912年提出的， 定量测定收入分配差异程度，国际上用来综合考察 居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标。 按照联合国有关组织规定：低于0.2表示收入绝对平 均；0.2-0.3表示比较平均；0.3-0.4表示相对合理； 0.4-0.5表示收入差距较大；0.5以上表示收入差距 悬殊。 通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”。一般发 达国家的基尼指数在0.24到0.36之间，美国偏高， 为0.4。中国大陆和香港的基尼系数都接近0.5。
（二）特征 保障义务单向性 保障对象全民性 保障条件限定性 保障目标低层次 性 保障手段多样性
是国家和社会的责任和义务， 是国家和社会的责任和义务，是公民的基 本权利， 本权利，不需以履行相应义务为前提
较之社会保险和社会福利， 较之社会保险和社会福利，救助对象全民 性是社会救助的重要特征 只有真正陷入贫困境地的公民才有资格 享受
恩格尔系数与贫困现象
国际上常常用恩格尔系数来衡量一个国家和地区人 民生活水平（或贫困状态）的状况。恩格尔系数是 指食品支出在居民总消费额中的比重。 根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在 59%以上为贫困，50-59%为温饱，40-50%为小康， 59% 50-59% 40-50% 30-40%为富裕，低于30%为最富裕。 恩格尔定律：一个家庭收入越低，总支出中用于食 品支出部分就越大，用于教育、健康和文娱的支出 就越少。
均收入低于当地政府公告的最低生活标 准的人口， 准的人口，按照法定的标准给予一定现 金资助， 金资助，以满足该家庭成员最低生活需 要的社会救助制度。 要的社会救助制度。
灾害救助是指国家和社会对于突然遇到紧急或重大灾难的人口和家庭提供资 金和其他形式的资助，帮助当事者摆脱困境、渡过难关的一种临时救助措施。 金和其他形式的资助，帮助当事者摆脱困境、渡过难关的一种临时救助措施。
（二）我国传统社会救济制度存在的问题
第一， 第一，传统社会救助的价 值观念阻碍着我国社会救 助制度的健康发展。 助制度的健康发展。 两种对立的贫困观念： 两种对立的贫困观念： 个体主义贫困观 结构贫困观 救助理念上的施恩思想 行为取向上的特殊主义
贫困由个人懒惰、愚笨所造成， 贫困由个人懒惰、愚笨所造成， 个人应当对自身的贫困负责
贫困不仅有个人原因， 贫困不仅有个人原因，现代社 会的贫困是社会制度和社会结 构的产物， 构的产物，国家和社会也应为 个人贫困负责 我国接受了个人贫困观： 我国接受了个人贫困观：个 人对贫困负责；救助理念： 人对贫困负责；救助理念： 施恩思想
第二、制度设计不规范。 第二、制度设计不规范。 现代救助理念的缺失和制度设 计呈现的特殊主义倾向， 计呈现的特殊主义倾向，使政 城乡二元制 府面对大量需要救助的贫困人 投入偏少 口表现为任意性和随意性，没 口表现为任意性和随意性， 有统一标准和法制规范， 有统一标准和法制规范，相当 标准偏低 多时候主要借助于临时性、 多时候主要借助于临时性、应 覆盖面偏窄
我国的社会救助工作主要包括4个方面的内容。 我国的社会救助工作主要包括4个方面的内容。 一是经常性的社会救助工作， 一是经常性的社会救助工作，主要是包括城乡最低生活保 农村五保供养、 障、农村五保供养、农村特困户生活救助以及城乡医疗救 助等专项救助 二是紧急救助制度， 二是紧急救助制度，主要是指发生自然灾害时对灾民紧急 救助和应急救助行动 三是临时性的救助， 三是临时性的救助，主要指对低收入人群的救助工作和对 城市生活无着的流浪乞讨人员， 城市生活无着的流浪乞讨人员，包括流浪儿童的救助 四是通过支持慈善事业的发展， 四是通过支持慈善事业的发展，培育和发展公益性的民间 组织，以及倡导开展群众之间经常性的互助互济活动。 组织，以及倡导开展群众之间经常性的互助互济活动。
急性的救助措施来应对贫困问 题，从而使很多应得到救助的 人被遗漏在制度之外。 人被遗漏在制度之外。
二、社会救助制度改革的简要进程
1、五保制度的改革 1994年 国务院颁布《农村五保供养工作条例》 1994年1月，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，用专门法 规形式将农村五保制度稳定下来； 规形式将农村五保制度稳定下来； 2006年起 全国各地均将“五保户”供养资金纳入财政预算， 年起， 从2006年起，全国各地均将“五保户”供养资金纳入财政预算， 实现了由农民摊派供养五保户到同家财政供养的转变： 实现了由农民摊派供养五保户到同家财政供养的转变： 2006年 同务院颁布新的《农村五保供养上作条例》 2006年1月，同务院颁布新的《农村五保供养上作条例》，核心 内容即是农村“五保户’’从农民供养转变为政府供养。 ’’从农民供养转变为政府供养 内容即是农村“五保户’’从农民供养转变为政府供养。 2、救灾改革 1987年起 民政部开始推行救灾保险改革， 年起， 1987年起，民政部开始推行救灾保险改革，这一改革因多种原因 而未能成功。 而未能成功。 3、扶贫 1984年 月中共中央、国务院发出《 1984年9月中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变 面貌的通知》 将农村扶贫列入最高层的议事日程。 面貌的通知》，将农村扶贫列入最高层的议事日程。 1994年国家实施 八七扶贫攻坚计划” 年国家实施“ 1994年国家实施“八七扶贫攻坚计划”，掀起大规模的农村贫困 地区扶贫攻坚运动； 地区扶贫攻坚运动；