我们的城市因谁而生 城市规划要依靠民主和法治

49.68%，城市与越来越多的中国人的生活日益密切相关。

但决定城市发展的城市规划，仅与空间相关的规划由部以上政府确认的就有80多种。

而最主要的三种规划——经济社会发展总体规划、空间规划和土地利用规划却分属三个不同部门——发改委、建设部和国土部。

规划分割造成的相互掣肘、相互矛盾，弊端日渐显露，“三规”合一成为人们关注的焦点。

为此，本报邀请了清华大学建筑学院副院长毛其智教授和国家发改委城市和小城镇发展改革中心主任李铁，来共同探讨这一问题的历史根源以寻求解决之道。

1. 城市规划是追求真善美的过程叶一剑：最近这段时间，大家对城市的讨论比较热烈，有分歧，也有共识，争论的来源之一就是我们现在遭遇了“城市病”。

那么，“城市病”和我们的规划之间到底有什么样的关系？能不能说我们的城市现在有“病”了？毛其智：“谁在规划我们的城市”是今天大家都很关心的问题。

我自己的专业就是城市规划。

从专业的角度来认识问题，和从老百姓的视角还是不同的。

我们一般把规划作为一种政府的职责、一种公共政策的推行。

但是规划联系着千家万户、联系着老百姓的切身利益，同时，规划是一种专业技术。

所以，规划有方方面面的作用。

我们如果只是从一个角度来讨论规划问题显然就不够全面。

但无论如何，今天越来越多的人住在城市里面，大家都希望有一个美好的人居环境。

就像去年世博会的主题一样：城市让生活更美好。

当老百姓的生活和工作遇到种种困难的时候，人们自然就希望，他们所居住的环境、他们所在的城市能够迅速地改善，使自己有一个更美好的未来。

李铁：就我来看，没有任何一个城市没“病”，是城市，都会有“病”。

就像一个人一样，没有百分之百健康的人。

随着城市的发展，更多的人口，更多的资源配备到这里头，它一定会有问题。

规划，准确地讲是政府通过规划行为和方式，来解决城市的公共服务问题。

就像解决一个人未来可能的发展方向、发展思路——就是来解决怎么避免“生病”的问题，或者“有病”的时候用什么方法来治疗的问题。

但是并不是所有的事情都是理想的。

因为我们现在面临的城市，并不是我们想象的完美城市，它有太多太多的不确定因素。

我们谁也没想到，北京今天能成为一个2000多万人口的城市；我们谁也没想到，到2010年，我们城市化率达到了49.68%；我们谁也没有想到，在城市里，有2亿多外来人口在流动；我们更没有想到，我们的城市发展得如此之迅速，以至于形成巨大的城乡反差。

在这个过程中，在城市发展迅速的今天，在仅仅几十年内，我们有一半的人口进入了城市，是不是所有的规划师、所有的决策者都想到了今天的情况呢？他是在10年前、20年前想到今天，或者现在想到的明天还会是这样吗？我觉得，任何一个城市的发展，包括人的发展都具有不确定性。

作为规划者，他只能在一定程度上去矫正，使这个城市尽可能地合理，而不是完全地合理，这就是规划的作用。

所谓“尽可能合理”取决于几方面的因素。

到底是政府决策者的合理？还是我们与国际比较，按照国际的城市发展模式更为合理？抑或是规划师认为的合理？这在我们现在的规划中就出现了巨大的争议。

更重要的，这里还有一个最重要的主体——老百姓是否认为合理？所以我想，规划，在城市发展过程中，必然要面临的这几个主体：决策者、规划师、公众、还有国际上曾经有过的一些发展模式跟经验。

面对这些问题的时候，我们来探讨规划就更有意义。

当然，这毕竟是在中国，是在高速发展、高速城市化的中国。

我们确实有很多事情是无知的，也是未解的。

叶一剑：我们现在之所以将更多的目光投向城市，其实是因为城市已经出现了让人生活不舒服的地方。

刚才在李主任的谈话中，不断出现“没想到”和“不确定性”。

那么，面对目前我国城市发展中出现的这些问题，可不可以说，是“规划之失败”导致了目前城市发展中这么多问题的出现？或者在多大程度上前者导致了后者？毛其智：从人类开始建设自己的部落起，规划就已经存在了。

但是传统意义上的规划，我们主要将其归结为建设规划。

建设规划在早年的时候，筑城、修路、盖房子、公共空间的建设——这些都是建设性的规划。

但是随着工业化的迅速发展，世界上的人口大量地涌入城市以后，只是从建设的角度来讨论规划——这儿是不是需要立交桥、那儿是不是需要大广场、一共安排几片居住区或公园——就仅仅是规划工作的一个部分了。

现代城市规划，主要是面对城市发展中的矛盾、困难，并试图寻找解决这些矛盾和困难的途径。

这也是人类在自身发展中认识到自己应该起到积极主动的作用，但是又不能神化规划，把规划看成一种“万应灵药”，出现了任何矛盾和困难都从规划里讨主意。

应该看到城市本身的发展是非常复杂的，受各个方面的影响。

它有先天的因素，有资源环境秉赋的束缚和条件，也有后天发展许多的机遇，以及在成长过程中遇到的不同的条件。

这些都不是人们可以事先预料到的。

就像我们在学校里教书，这一期招了一百个学生，百人百种，我们不好说哪个是好学生哪个是坏学生。

但是我们应该尽量寻找一条有教无类之路，使每一个学生都在追求真善美的过程中不断有自身的提高。

我想，城市规划也是一个追求真善美的过程。

希望城市在发展过程中能够借助到规划的力量，但归根结底城市是属于人民的，需要全社会来关注，城市才能建设的好，城市的问题也才能解决得好。

2. 城市规划要更多依靠民主和法治李铁：城市出现这么多问题，是不是规划应该承担最大责任，我觉得这种说法让规划承担了过重的负担。

为什么呢？因为规划师不是万能的。

再者，城市的发展中也有很多规划师无法解决的问题：首先，规划师不能解决城市的发展历史。

第二，在现在市场经济条件下，大量要素的跟进都由市场来决定，带有很多不确定性——这是规划师难以预料的。

第三，特别是在中国这种体制下，我们政府的公共长官的意志，恐怕对规划的干预比较多。

俗话说，“铁打的衙门流水的官”，但一任官就有一任的规划。

这是中国普遍的现实。

毕竟我们规划的体制还和政府的管理体制和决策绑在一起。

第四，规划很少得到公众的参与——这也是目前我们体制上存在的很大弊病。

当这个体制受到公共监督和参与的时候，规划本身也会受到公众的监督和参与，各种利益主体、各种利益结构、各种公众权利的基本反映和公众需求的基本反映，可以尽可能通过规划来体现。

但是如果缺少这种公众参与，把这种决策转化为一个人或少数人的决策，这种偏差就会越来越大。

我们的城市因谁而生？而这些体制问题，决定了我们城市发展的道路走向和形态，以及公共服务水平和公共服务标准。

我觉得这是最重要的。

毛其智：我们在学校里教授城市规划这个专业，应该说，作为一门工科的专业，主要关注的还是工程技术方面的知识。

但城市规划和城市建设不仅仅包括了工程技术。

并不是说哪个规划师的技术高超，这个城市就做得非常好。

城市规划是一个全社会的事业，其实要更多地依靠“民主”和“法制”。

一个更好的民主和法治社会的建设，是一个好的城市规划的基础。

没有这个先决条件，就往往会只关注城市建设中的局部，而忘记了它整体和长远发展的目标。

这样的规划，显然并不是规划师所想象的规划。

但是，像李主任刚才讲，它有的时候往往代表了当前城市决策者的一些短期的主观意向。

3. “三规”分与合叶一剑：现在我们的讨论已经来到了“谁”字上——“谁”在规划我们的城市，城市的规划主体是谁。

我们知道，在城市规划里面，“三规”如何统一是困扰我们很长时间的问题。

最近国家发改委公布了全国主体功能区规划，其实他已经在用空间的概念来审视一个整体的社会发展的规划。

同时，原来的国土规划和城市规划、土地规划，也都开始重视社会的综合发展指标。

困扰我们这么多年的“三规”不统一的局面，在这样的发展趋势之下，是不是可以带来一个弥合的比较好的时期？李铁：所谓“三规合一”，“三规”就是：发展规划、空间规划和土地利用规划。

其实还有很多其他规划：环境规划、生态规划、专业性规划等，但主要影响城市发展的是前边这三个规划。

这三个规划目前由三个部门管：发展规划由发改委负责；空间规划由建设部来牵头，各地的建筑规划院和大学来负责编制；土地利用规划基本上由国土部门来负责。

这有很深的历史渊源。

所谓“发展规划”，基本源于我们国家的五年计划，是一个上行下效的规划。

比如说，在过去计划经济时期，我们制定了一个国民经济发展指标，全国一统的发展指标。

每年的增长速度、每年的财政收入、每年的就业数量、包括资源的配置，大体状况都由国家规定。

现在这种自上而下的发展规划恐怕就受到了现行体制的挑战和约束。

地方是不是能按中央的这种目标发展？它有否强烈的发展动力按照你这个目标来执行？这些年，中国经济发展中时常有宏观调控，但事实上，效果非常有限。

所以，看到这种有限的效果，我们就想到了，既然整个地方的经济增长速度、发展水平以及发展模式已经和中央的要求相去甚远，那么这种发展规划、这种传统的方式是不是还是和我们国家现在的空间经济结构和各种体制结构相适应？这是我们面临的第一个大问题。

第二是“空间规划”。

空间规划不是由中央主导型的，主要是以地方城市为主的空间规划。

空间规划也和计划经济时期有很大的差别。

第一就是计划经济时期我们所有的空间资源是既定的，向哪个地方安排都是由计划决定。

现在它也受到了市场的挑战，有很多因素是不确定的。

还有一些利益的导向，比如为什么现在大量的空间规划做得很大，有几个因素：第一，从城市来讲，谁都希望做大，大了以后城市才有地位。

第二，空间愈大，就可以拿到更多的指标获得更多土地出让金来用于城市建设。

第三，做大以后有调控余地，可以有更多的方式来解决整个城市内资源的盘活。

所以这种城市空间规划方法与资源配置的方式受到很多现实因素的制约，也受到很多不确定因素的干扰。

因此，每次规划做完以后，除了几个非常重要的项目得以实施，绝大部分还是留在了纸上——特别是换领导后一下就成了一纸空文。

第三就是“土地利用规划”。

土地利用规划是一个限制性规划，出发点是好的，要保护耕地、提高土地利用效率等等。

但是它有一个最大的问题，它是中央自上而下的，通过指标下达的方式，来限制确定每一个城市、每一个地方明确的土地发展空间。

如果说计划经济时代，这是可以实现的——土地指标带着资源的配置可以实现；可是现在，市场的因素已经占了这么大的比重，而且地方发展的冲动又极其强烈——北京可以建得好，为什么其他地方不可以？所以城市都希望利用土地来获取土地出让金。

在这种利益冲突下，我们现有的土地指标已经根本就不能解决问题了。

等于一个城市已经是个大胖子，我用一条非常紧的皮带约束他，是根本约束不了的。

所以，仅仅从三个规划本身就已经出现了一系列的问题，何况还有三个规划之间的衔接。

毛其智：规划界讨论“三规合一”也讨论了不少年了，自从分开，就开始讨论合，合起来又会讨论分。

前几年有关部门做过一个统计，和空间相关的规划由部以上政府确认的有80多种——当然，今天讲到的“三规”是最有代表性的三种规划，而这“三规”实际上还并不能够完全覆盖和我们城市发展相关的各个方面的内容，有很多的发展还跳出“三规”之外。