对政府还贷公路和经营性公路的概念及相关问题的思考_贾欢

一、两个概念的提出背景

《收费公路权益转让办法》（2008年）第三条规定：收费公路包括政府还贷公路和经营性公路。政府还贷公路，是指县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建成的收费公路。经营性公路，是指国内外经济组织依法投资建设或者依法受让政府还贷公路收费权的收费公路。以上两个概念是中国特有的说法，在国外收费公路统称为toll-raod 。

政府还贷公路来源于广东省在上世纪80年代实行的“贷款修路、收费还贷”政策。这项政策打破了单纯依靠政府财政发展公路交通的体制机制束缚，较好地缓解了公路建设资金严重短缺的难题。依字面上理解，政府还贷公路应不以营利为目的，还完贷款之后应该立即撤销收费站，取消收费。这类收费公路作为准公共产品，更加具有公益性的特征。

近年来，各地区交通主管部门不断开拓创新公路项目融资模式，BOT 、TOT 等项目融资方式在公路建设经营上得到了广泛运用，政府交通主管部门寻找到了一条吸引社会资金投资公路项

目的有效途径，即通过将公路收费权转让给社会投资人，并由其组建项目公司在一定的特许经营期限内对公路项目建设或经营管理，到期时无偿移交给政府。经营性公路是由社会资金投资的项目，而社会资金投资的目的是追求利润最大化，因此经营性公路更加具有私人产品的特征。

二、两个概念引发的问题

根据交通运输部的统计资料，我国公路建设投资中，中央财政投入大体在15%左右，国内外银行贷款约占40%，全国公路建设约45%的资金缺口需要由地方各级政府和企事业单位自筹解决。由于近年来国家主干线公路网的逐渐完善和各省市收费公路（特别是高速公路）规划的膨胀式发展，中西部省份高速公路建设的资金缺口越来越大，这些地方政府及交通主管部门正在千方百计的扩大融资渠道，或试图引入更多的社会资金投入高速公路建设。

为适应市场融资需要，打造本地区建设高速公路的融资平台，各省市开始成立公路经营企业，按企业化管理的要求进行公路项目管理，这些公路经营企业基本上都是政府交通部门直属或者控

对政府还贷公路和经营性公路的概念

及相关问题的思考

贾　欢

（广西交通投资集团，广西　百色　533000）

［摘　要］政府还贷公路和经营性公路是我国特有的两个概念，是在特定的背景下产生的。然而，在实务中却越来越难以区分，通过分析由这两个概念引发的一些问题，认为这两个概念在某些时候可以合二为一，统称为经营性（收费）公路。

［关键词］政府还贷公路　经营性公路　准公共产品［中图分类号］F540［文献标识码］C［文章编号］1005-9016（2011）03-61-03

股的国有大中型企业。这样就产生一个矛盾，政府还贷公路按企业化管理，势必要追求其产生的利润最大化。黄唏等认为，某些公路经营企业（如公路上市公司等，笔者注）存在多个投资主体，这就涉及到企业从事其他经营企业获取利润的分配，但通行费结余是不能被分配的［1］。这种说法显然有待商榷，通行费收入作为收费公路的主要收入来源，也应是公路经营企业产生“利润”的重要来源。

此外，由于新建的收费公路比早期建成的收费公路收益明显较低，政府筹资主要依靠银行贷款，融资渠道迟迟不得打开。罗丽萍认为，交通基础设施项目按财务效益好坏、市场接受与否可分为：完全经营性建设项目、政府准经营性投资

建设项目和非经营性投资建设项目［2］。按此划分，

现在各省市新建的大多数收费公路项目应属于准经营性项目，即社会需要并符合设站收费，但由于现阶段预期收益较低等原因使社会资本不愿或无力投资经营性公路项目。这类项目应采取政府和社会投资方合作出资建设的方式，或由政府注入项目启动资金，以起到“药引子”的作用。以广西壮族自治区政府国资委下属的广西交通投资集团为例，其管理的百靖（靖那）项目、桂来项目等都采用政府和企业共同出资兴建的方式，这种模式有效缓解了广西区公路建设项目资金不足的压力。这些准经营性公路项目到底是政府还贷公路还是经营性公路呢？

第三，收费公路应该是一个国家在某个时期特定的产物，这一时期高速公路的需求很大，国家的财政收入不足以支付修建高速公路的费用，那么，通常的做法就是贷款（或发债）修路，收费还贷，一旦还贷结束就停止收费，还高速公路“公共路”的本来面目。然而，国家审计署2008年公布的18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果却让人怵目惊心，辽宁、湖北等16个省（市）在100条（段）公路上违规设置收费站158个，至2005年底违规收取通行费149亿元。按地方政府核定收费期限和目前收费

水平测算，这些收费站点还将收费195亿多元［3］。许多项目建设中未使用银行贷款或使用了银行贷款但已归还，仍设有收费站，这些违规收费的项目俨然已经成了当地政府巨大的摇钱树。试问这些政府还贷公路和追求利润的经营性公路又有什么区别呢？

第四，政府还贷公路项目更接近于公益性项目，公益性项目是否需要资本金的问题，也引发了一些学者的争论。林伊亘认为，对照国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》规定，“公益性投资项目不实行资本金制度”精神，政府还贷公路不应该属于实行项目资本金制度的范围，被批准为政府还贷公路为非营利性的公益性投资项目，不需要实行资本金制度，按“贷款修路、收费还贷”的政策，全部投资均应通过贷款、集资的方式进行筹措，贷款、集资的全部利息支出，在建设期打入建设成本［4］。但在实务中，无论是政府还贷公路还是经营性公路都是需要缴纳项目资本金的。

三、两个概念在特定时候应合二为一笔者认为，基于政府还贷公路和经营性公路项目两者的区别越来越小，这两个概念在由政府成立的公路经营企业管理政府还贷公路的时候可以合二为一，统称为经营性（收费）公路。原因主要有以下几点：首先，许多地方政府成立的公路经营企业已由事业法人改制为企业法人，既然是企业必然要最求合理的利润，其管理的政府还贷公路也就不可避免的赋予了“经营”的性质。其次，随着近年来国家大力鼓励吸收社会资金进入基础设施建设领域，政府和企业在交通基础设施建设领域的合作逐渐加强，准经营性公路项目逐渐增多，投资主体多元化趋势明显，使这些项目同时具有政府还贷和经营性公路的特性。再次，近年来各地区收费公路权益转让频频出现，比较典型的就是2008年长三角地区出现的政府回购民营高速公路收费权的“国进民退”现象，经营性公路回购之后是否就成了政府还贷公路呢？笔者不敢妄下定论，但有一点无可争议，无论他