我国证券市场禁入制度简析(程合红--中国证券监督管理委员会--法律部)

我国证券市场禁入制度简析

程合红中国证券监督管理委员会法律部

上传时间:2007-2-19

所谓证券市场禁入，是指对于那些违反法律、法规或者中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）有关规定，情节严重的有关责任人员，中国证监会依法采取的禁止其在一定期限内或终身不得担任上市公司董事、监事、高级管理人员或者从事证券业务的一种监督管理措施。

一、我国证券市场禁入制度的产生与发展

证券市场是一个高风险、高利益、专业性比较强的市场，也是一个非常强调规范、重视秩序、讲求城信的市场。证券市场禁入制度的目的，就在于坚强对证券市场的监督管理，维护证券市场秩序，增强市场诚信，保护广大投资者合法权益；同时，结合证券市场的专业性较强、职业化程度较高的特点，有针对性通过对这些专业人员从事职业活动的限制措施，对其进行有效的警示和惩戒，从而促进市场活动的规范化，实现国家对证券市场的监管目的。这种制度及相关做法，在一些发达市场国家和地区，如美国和我国香港地区等，已经得到比较普遍的确立与运用，并发挥了比较好的效果。在我国，证券市场建立后，就一直在探索如何适当地引入和采纳这一制度和措施。1995年，国务院证券委发布的《证券业从业人员资格管理暂行规定》中就规定：从业人员取得资格证书并上岗工作后，如违反国家有关法规，除按该有关法规进行处罚外，中国证监会可视情节轻重撤销其资格证书并在一定年限内或永久性地拒绝受理其从业资格申请，且向社会公告。其中有关中国证券监督管理委员会对有关从业人员可“在一定期限内或永久行地拒绝受理其从业资格申请”的规定内容，是我国证券市场禁入制度的雏形之一。但是，这一规定还主要是从行政许可的角度进行的，也没有出现“市场禁入”的概念。

我国证券市场禁入制度的正式建立，则是从1996年开始的。当时，我国证券市场还处于初创期，经过几年的摸索、发展，已经开始引起投资者的兴趣与热情，市场趋于活跃，但同时又比较缺乏完善的法律制度予以规范和保障，出现了发展过热和市场失序的现象，并开始孕育较大的市场风险。为了解决这些问题，国家决定采取措施，进一步加强对证券市场的监督管理，引导证券市场健康发展。同年十二月份，国务院发出《关于进一步加强证券监督管理工作的通知》，明确规定“建立证券行业禁入制度，对证券高级管理人员违法、违规的，除按现行法规予以处罚外，中国证监会将禁止其在证券行业中任职；对投资者严重违规的，在一定时期内取消其投资证券的资格。”

为贯彻、执行国务院决定，加强对证券市场的监督管理，中国证监会于1997年3月，发布了《证券市场禁入暂行规定》。对证券市场禁入的含义和适用范围、条件、对象、程序及后续执行等问题作了较为全面的规定，市场禁入制度正式在证券行业确立。

随后，在国务院于1997年5月批转的国务院证券委、中国人民银行、国家经贸委《关于严禁国有企业和上市公司炒作股票的规定》中，也对证券市场禁入制度做了相应的规定。其第六条明确要求，上市公司炒作股票的，“对上市公司的主要负责人和直接负责人，由中国证监会认定并宣布为市场禁入者。”

为了配合《证券市场禁入暂行规定》实施，中国证监会在发布《证券市场禁入暂行规定》后，又在随后陆续出台《证券经营机构高级管理人员任职资格管理暂行办法》（1998年）、《证券、期货投资咨询管理暂行办法实施细则》（1998年）、《基金从业人员资格管理暂行规定》（1999年）、《关于做好基金从业人员资格注册登记工作的通知》（2001年）、《证券公司管理办法》（2001年）、《证券业从业人员资格管理办法》（2002年）等规章和规范性文件中，作

了相应的配套规定。如规定中国证监会或证券业协会在审核有关从业人员的相关资格时，发现其有违规行为等不适以获取相应资格的，可在一定期限内或永久性拒绝受理其资格申请；另如，有关规定还将未被中国证券监督管理委员会认定为市场禁入者，或者已过禁入期作为授予相关资格的前置条件。

此外，2001年《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（国发[2001]11号），也将对严重违法违规的中介机构和人员实行禁入制度列为整顿和规范市场经济秩序的主要内容和工作重点。

证券市场禁入制度的建立和施行，在证券市场中产生了极强的震慑效应，一批扰乱证券市场正常秩序的“害群之马”被清除出场，对加强证券市场监管，维护证券市场秩序，保护投资者合法权益，发挥了不可替代的重要作用。据不完全统计，自《证券市场禁入暂行规定》发布实施至2005年6月，中国证券监督管理委员会共宣布24人为证券市场永久性禁入者，1人在10年内为证券市场禁入者，20人在5年内为证券市场禁入者，9人在3年内为证券市场禁入者。

但是，在证券市场禁入制度的实施过程中，也遇到了一些阻力，出现了一些不同的认识，影响了该制度的执行。例如，有人认为中国证监会所据以采取市场禁入措施的《证券市场禁入暂行规定》，没有上位法依据；市场禁入措施属行政处罚，而《证券市场禁入暂行规定》属于部门规章，无权设定证券市场禁入措施等。

应当说证券市场禁入作为一项新引入的、比较特殊的市场监督管理制度，人们还不够熟悉，对其性质的认识有不同意见，是正常的；而且《证券市场禁入暂行规定》在形式上也确实存在效力层级不高的问题。但是，这一制度是根据国务院的规定制定的，虽然可能存在一些立法形式上的问题，但这是在当时特定历史情况下形成的，不能因此而否认其效力与合法性；同时，关于证券市场禁入措施的性质是否属于行政处罚的问题，也值得商榷，作为一项主要从英美法系国家和地区借鉴过来的市场特别监管措施，从其内容与效力等方面来看，与我国现行法律规定的有关行政处罚还是存在差别的。

对此，为了进一步明确证券市场禁入制度的地位和作用，保障这一制度的贯彻实施，2004年1月，国务院发布了《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》（国发[2004]3号），进一步强调提出“对严重违法违规、严重失信的机构和个人坚决实施市场禁入措施”的要求，再次对证券市场禁入制度得予以确认。同时，鉴于当时正在准备对《证券法》进行修订，有关方面也提出了在修订后的《证券法》中对该制度进行规定，从法律上予以明确的意见。2005年10月，全国人大常委会通过了《证券法》修订案，并于2006年1月1日起实施。修订后的《证券法》第233条明确规定，违反法律、行政法规或者国务院证券监督管理机构有关规定，情节严重的，可以对有关责任人员采取一定期限直至终身的证券市场禁入措施，为证券市场禁入制度提供了法律依据，解决了原来《暂行规定》上位法依据不足的问题，从而在法律上完全确立了证券市场禁入措施作为一项法定的监督管理措施的性质与地位。

根据修订后的《证券法》有关证券市场禁入制度的规定，中国证监员会于2006年7月发布了《证券市场禁入规定》，共十三条。同时，1997年发布实施的《证券市场禁入暂行规定》相应废止。

二、证券市场禁入制度的主要内容

根据《证券法》和《证券市场禁入规定》的有关规定，证券市场禁入制度的内容主要有以下几个方面：

一是明确了证券市场禁入制度的目的，即维护证券市场秩序，保护投资者合法权益和社会公共利益，促进证券市场的健康稳定发展。

二是确立了在采取证券市场禁入措施中以事实为依据，公开、公平、公正的执法原则，