2015年管理世界 国家审计在生态文明建中的作用研究_刘西友

*本研究得到国家社会科学基金重点项目“编制自然资源资产负债表与生态环境损害责任终身追究制研究”（14AGL006）的资助。
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短论
（四）国家审计与政府环境责任的落实 环境公平是推动生态文明建设的重要途径。环境公 平是指在对环境资源的利用过程中，人们对其权利和义务 责任、所得与投入的一种道德评价。环境公平问题在城乡 环 境 公 平 、区 域 环 境 公 平 和 国 际 环 境 公 平 等 方 面 都 有 体 现。要实现环境公平，就必须倒查造成这种“不公平”的责 任。生态文明建设需要顶层设计和统筹规划，政府应承担 起顶层设计、法制建设、法制监管等责任。政府环境责任 是以公众环境利益为指向，主要指法律规定的政府在环境 保护方面的义务和权力，以及因违反上述义务和权力相关 的法律规定而应承担的否定性后果。政府环境责任是实 现环境公平的重要载体，是责任政府建设的重要内容，也 是树立政府公信力的必然要求。政府环境责任不完善将 诱发政府行为的错位、越位和缺位，使政府环境公共政策 的制定偏离法治化轨道，环境行政权力偏离公共利益，进 而妨碍社会整体环境利益的供给。 在 推 进 政 府 落 实 环 境 责 任 方 面 ，审 计 机 关 的 审 计 目 标，可以定位于实现环境公平，维护人民群众的环境公共 利益，促进经济社会和谐可持续发展，在建设资源节约型 及环境友好型社会等方面发挥建设性作用。具体来说，国 家审计应当以重大决策和重大经济活动为抓手，依据科学 合理的审计评价标准，对各地政府和环境管理有关部门的 责任履行情况进行审计。不但要审查合规性，揭露重大违 法违规违纪行为，更要从体制机制入手，提出完善政府环 境行为的建议。此外，还应积极探索如何对领导干部个人 进行环境责任的终身追究。 （五）国家审计与环保权力的规范运行 现行环保权力运行机制，在组织结构、职权结构等方 面 仍 存 在 问 题 。 比 如 ，各 部 门 之 间 存 在 权 力 交 叉 重 叠 问 题。我国现行环境保护管理体制中，管理主体较多，各部 门权力存在一定的重叠和交叉，法律法规对环保权力的界 定有待进一步明晰；一些环保部门在履行职责时，存在不 作为、慢作为、乱作为等问题；公民及其团体的环境权利没 有得到拓展，在约束行政主体权力、承认和拓展公民及其 团体权利方面，实际上已经落后于一些西方国家。 大力推进生态文明建设，努力建成美丽中国，要求加 强对环保权力运行的监督制约，创造条件让人民群众监督 环保工作。国家审计应当通过经济责任审计、财政财务收 支审计、专项审计调查等审计实践形式，将环保部门的权 力约束在人民对其授权的范围之内，将环保部门履行受托 责任的程度和水平公开披露，让环保权力在监督下运行， 让环保权力与环保责任相匹配。 （六）推进生态文明建设的审计思路 国家审计应当以生态文明概念为基点，从尊重自然、 顺应自然、保护自然的生态文明理念出发，通过促进经济 建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的统 一协调，为实现美丽中国做出积极贡献。 第一，顺应生态文明建设的价值取向，推动实现环境 公平。从公共政策层面入手，完善相关政策体系。系统研 究环境公平的内涵、哲学基础、功能和地位以及环境公平 的实现机制与路径，为开展相关审计实践提供理论铺陈。 抓住重点领域、重点项目和重点资金中涉及环境的问题， 从公共政策的制定、实施和评估 3 个方面开展审计，促进 进一步完善政策体系。
《管理世界》(月刊) 2015 年第 1 期
国家审计在生态文明建中的作用研究*
刘西友 李莎莎
摘要：生态环境形势日益严峻，生态文明建设面临重 大挑战，正已成为严重制约中国社会安全、生活安全与经 济安全的瓶颈。生态文明建设是一项系统工程，审计监督 在其间的作用不可或缺。国家审计应当在总结已有环境 审计实践的基础上，吸取多年来资源环境审计工作中的经 验，正视审计过程中的各种不足，在持续发展创新审计理 念的基础上，厘清生态文明建设的审计思路，并在促进生 态文明建设的同时，促进国家审计的自我完善。
第 六 ，建 立 信 息 和 资 源 共 享 机 制 ，优 化 审 计 资 源 配 置。建立健全协商机制，加强审计情况的协调、沟通与交 流。完善审计信息化应用系统、网络系统和安全系统，推 动部门之间、区域之间大跨度、多层次、全方位的审计信息 融合。健全上下合作和交叉审计，实现相互督促和共享信 息，促进跨行政区域生态环境问题的解决。创新各国最高 审计机关间的协作机制，拓展协作领域，探索和推广有关 国家审计工作的成功经验与典型模式。
（三）生态文明建设与审计理念的发展创新
国家审计把生态文明建设的理念深刻融入和贯穿到 审计实践中，才能推动创造良好的生产生活环境，进而丰 富国家审计推动完善国家治理的途径和方式。其他最高 审计机关在生态文明建设领域，取得了一定的进展，对我 国有一定启示。美国审计署对环境保护署的历次审计，无 不 从 公 共 政 策 层 面 展 开 ，环 境 保 护 署 与 美 国 审 计 署 的 争 论，也集中在公共政策的制订、实施等环节；澳大利亚在环 境保护领域提出大量审计建议；巴西联邦审计法院高度关 注各类工程对环境的影响；俄罗斯联邦审计院对影响俄罗 斯国家安全和国计民生的生态资源开发利用重大事项进 行审计；荷兰审计院重点关注自然资源开发、生物物种多 样性、气候变化等；政府环境政策的落实情况、环境影响评 价以及环境管理体系认证、污染场所审计、有害物质以及 特殊废弃物审计，均为加拿大审计署的审计范畴。
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第二，准确定位政府环境责任边界，力促政府环境责 任的落实。关注环境公共政策和相关规划的制定程序和 实施效果，检查、监督和评价环境公共政策制定的及时性 和决策程序的科学性。评价环境保护责任人的职责履行 情况，依法依纪反映各种不作为问题，促进健全责任追究 和问责机制，推动完善目标责任机制、政府环境信息公开 机制、政府支持公众参与机制。促进跨区域环境事件中相 关地方政府环境责任的进一步明晰，努力调动地方政府加 强生态文明建设的积极性。
关键词：生态文明建设 国家审计 国家治理
改革开放以来，我国创造了巨大的物质财富，也付出 了巨大代价，尤其造成了资源浪费和环境污染。当前，环 境继续恶化的势头并没有得到有效遏制。生态文明建设 不是一个单纯的环境治理问题，而是关系中华民族能否永 续发展的大问题，也是中华民族实现科学发展的战略性和 历 史 性 的 选 择 。 国 家 审 计 促 进 生 态 文 明 建 设 ，需 要 遵 循 “从实践中来到实践中去”的认识规律，在审计实践层面进 行不断摸索，总结务实管用的审计方法，也需要深入钻研， 从理论层面进行深刻阐释，提出针对性强的政策建议。
第三，念好权力监督的“紧箍咒”，规范环保权力规范 健康运行。审查环保权力现行制度安排的合理性，客观评 价环境管理体系的运行情况。审查环保执法行为的规范 性，重点围绕审批和核准、监督管理等领域的权力，缩减自 由裁量权的运用空间，推动权力规范行使。关注环境保护 的社会参与情况，保障社会公众的知情权，最大限度减少 信息不对称导致的各种误解或冲突，评估诉讼途径纠正环 境侵权行为的效果。
国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具 有 预 防 、揭 示 和 抵 御 功 能 的“ 免 疫 系 统 ”（刘 家 义 ，2012）。 国家审计在整个国家治理大系统中处于重要地位，能够持 续促进国家治理体系和治理能力迈向现代化。生态文明 建设是国家治理的重要领域。国家审计有责任、有能力洞 察生态文明建设领域的风险隐患和薄弱环节；通过综合分 析所获取的审计资料，能够发现能源危机、淡水危机、气候 异常、物种灭绝背后的原因；通过深入分析体制性障碍和 制度性缺陷，能够对症下药，提出解决问题的办法，为我国 生态文明建设持续健康发展奠定基础。
与既有环境审计实践比较，审计推动生态文明建设过 程中，关注领域的范围更加宏观，发挥作用的领域更加宽广。 从审计目标看，环境审计致力于促进完善环境立法，提高各 级环保部门的执法水平，促进完善环境保护管理监督体系 和落实环保措施；审计机关发挥在生态文明建设中的作用， 则是为了促进实现新型工业化道路，推动成空间格局、产业 结构、生产方式和生活方式符合生态文明的理念和要求。 从审计内容上看，环境审计重点关注环境保护项目和资金； 审计机关发挥在生态文明建设中的作用，则需要关注主体 功能区战略实施、国土空间开发格局优化、经济发展方式加 快转变和生态文明体制机制创新等内容。国家审计应在环 境审计已有经验基础上，从审计目标、审计内容等多方面进 行拓展，才能在生态文明建设中发挥更大作用。
文明建设领域进行审计的需求。生态文明建设领域审计任 务广泛和审计力量薄弱的矛盾，还将长期存在。第三，环境 审计方面的工作程序、评价标准等制度建设有待加强。当 前，如何选择审计项目，如何规范取证程序，如何选取评价 标准等问题，均没有形成规范性的指导文件。第四，各级地 方审计机关从事环境审计的积极性、力度及成果，往往受 到当地政府党政主要负责人的影响。上述均为制约环境审 计顺利开展的重要因素。对各级审计机关来说，如果由于 上述原因导致生态文明建设领域的审计工作流于表面，无 法深入、系统地进行下去，审计风险势必加大。
第四，揭示生态文明建设中的突出矛盾和风险隐患， 维护国家生态安全。进一步增强预见性和及时性，密切关 注生态文明建设进程的突出矛盾，敏锐感知各类风险，及 时揭示和反映苗头性、倾向性问题，有力遏制生态环境恶 化趋势。重点反映违规圈占农民集体土地、土地资源利用 粗放，荒漠化、石漠化、水土流失综合治理进度缓慢，节能 减排的责任制和问责制落实不到位，生态环保综合管理体 制不协调、政府环境责任定位不清晰等问题。
第五，促进生态文明建设重大政策措施的贯彻落实，确 保战略部署落到实处。高度关注生态文明建设重大政策措 施的落实，并切实体现到审计工作发展规划、审计项目计划 和审计工作方案中。在各专业审计领域，在审计立项、审计 准备、审计实施和审计终结各阶段，都应当把各地区、各部 门落实生态文明建设重大政策措施和部署的执行进度、执 行效果等，作为审计重点。发现和纠正有令不行、有禁不止， 违背生态文明建设重大政策措施要求的行为，反映生态文 明建设政策目标未实现等问题，促进有关政策落地生根。