第八章 治理理论与政府能力

善治， 善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。 善治的本质特征就在于它是政府与公民对社会生活的合作 善治的本质特征 管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的 最佳状态。 善治的基本要素有5 善治的基本要素有5点： （1）合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的 性质和状态。 （2）透明性。指的是政治信息的公开性。 （3）责任性。指的是人们应当对自己的行为负责。 （4）法治。法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官 员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。 （5）回应。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做 出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。 善治实际上是国家的权力向社会的回归， 善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是 一个还政于民的过程。 一个还政于民的过程。
观点三： 观点三： 治理理论的重要代表人物格里 斯托克 格里.斯托克 格里 斯托克对各种治理概念 作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为 一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。 （1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社 会公共机构和行为者。 对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是 国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要 其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各 个层面上的权力中心。 （2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的 过程中存在着界限和责任方面的模糊性。 这表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的 责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性 团体。国家、社会、公共部门之间的界限和责任日益 模糊。
2.治理的涵义 观点一： 治理理论的主要创始人之一詹姆斯.罗西瑙 詹姆斯. 詹姆斯 罗西瑙认 为：治理是一系列活动领域里的管理机制， 治理是一系列活动领域里的管理机制， 治理是一系列活动领域里的管理机制 是一种由共同的目标支持的管理活动。 是一种由共同的目标支持的管理活动。这些 管理活动未必获得正式授权， 管理活动未必获得正式授权，主体也未必是 政府，也无须依靠国家的强制力量来实现， 政府，也无须依靠国家的强制力量来实现， 却能发挥有效的作用。 却能发挥有效的作用。
第二节 现代政府能力
一、政府能力的涵义 二、政府能力的构成
一、政府能力的涵义
自从政府产生以来，与政府的公共职责、公共权力 相联系，政府能力（government capacity）始终是 判断政府优劣的重要标准之一。 随着现代社会的发展，人们逐渐认识到政府能力的 重要性。塞缪尔.亨廷顿认为：国与国之间最大的政 治分野，其实不在于政府的组织形式，而在于政府 的有效程度。而这种有效性就是能力。 我们这里所讨论的是狭义政府，即国家行政机关的 公共行政能力（public Executive capacity of 公共行政能力 Government）。
治理理论的代表人物和著作 詹姆斯.罗西瑙（James Rosenau）《没有政府的治理》 鲍勃.杰索普（Bob Jessop）《治理的兴起及其失败的风 险：以经济发展为例的论述》 罗伯特.罗茨（Robert Rhodes）《新治理：没有政府的管 理》 格里.斯托克（Gerry Stoker）《作为理论的治理：五个论 点》 让.皮埃尔.戈丹（Jean-Pierre Gaudin）《现代的治理， 昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》 卡洛琳.安德鲁 《从地方政府管理到地方治理》 俞可平 《治理与善治》、孙柏英《当代地方治理——面 向21世纪的挑战》、杨雪冬《地方的复兴:地方治理改革 30年 》等。
3.善政与善治 3.善政与善治 自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望 的理想政治管理模式。我国古已称之的“善政”，大 体上相当于英语里所说的“good government”(良好 的政府，良好的统治)。在中国传统政治文化中，善政 最主要意义就是能给官员带来清明、威严的公道和廉 洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没 有私心，没有偏爱。善政在古今中外，可以概括为具 有以下要素：严明的法律、清廉的官员、很高的行政 效率、良好的行政服务。 善政理念在上世纪90年代，在世界各国受到严重挑战。 对善政构成挑战的是“善治”（good governance,良 好的治理）。那么善治究竟意味着什么？它有哪些要 素？
不同点： 不同点： 治理与统治本质性的区别在于： （1）治理与统治本质性的区别在于：治理虽然需要权 但这个权威并非一定是政府机关； 威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威 则必定是政府。 则必定是政府。 统治的主体：公共机构 治理的主体：公共机构、私人机构以及二者的合作。 统治的权力：中央集权、监督 治理的权力：权力分散、合作 治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代公司到大学 以及基层社区，如果要高效而有序地运行，可以没有 政府的统治，但不能没有治理。
一、治理理论的兴起
英语中治理（governance）一词源于拉丁文和古希 腊语，原意是控制、引导和操纵。1989年世界银行 控制、 控制 引导和操纵。 首次使用了“治理危机（crisis in governance ）” 来概括当时非洲的糟糕发展情形。此后，“治理” 一词在社会科学领域被广泛地使用，但是学术界从 来没有形成关于治理理论的共识，以至于有人认为 这个词已经成为一个可以指涉任何事物或毫无意义 的“时髦词语 时髦词语”。 时髦词语 与国家的公共事务相关的管理活动和社会经济领域 以及政治发展研究中，治理理论（Governance Theory）是一种关于政府与公民共治的价值追求。
三、治理理论的特点
治理理论既是对社会科学范式的一种反思，亦是对 经济全球化浪潮的一种反映。分合 （framegration）、全球化（globalizing）、区域化 （localizing）、共时性（simultaneous）、交叠 （overlapping）、认知共同体（epistemic community）、全球公民社会（global civil society） 等等新词语，构成了治理理论的语义特点。 治理理论认为，第二次世纪大战以后，发达国家出 现了一系列的变化： （1）普选制使政府权力的产生和应用，更多地受 到社会公众的制约，资本的支配力量受到限制。 （2）政府的过度干预经济社会发展，可能妨碍公 民的政治利益和经济利益。因此，政府不得不放弃 某些传统的权力和职能。
第八章 治理理论与政府能力
学习目标 1.理解治理、善治的涵义 2.理解治理理论的特点、主要理论 3.了解政府能力的涵义 4.理解并掌握政府能力的构成
主要内容
第一节 治理理论及其兴起 第二节 现代政府能力
第一节 治理理论及其兴起
一、治理理论的Biblioteka Baidu起 二、治理的涵义 三、治理理论的特点 四、治理的主要理论
（3）各种自组织即社会自治性组织成为公共事务的直 接参与者、决定者。 （4）公众传播大众化，成为公众参与国家事务、制约 国家权力的路径和方式，公民社会进一步显化。 这些变化意味着传统的国家统治模式开始转型，治理 理论认为，传统的市场与政府的二元结构的治理模式 已经不能适应社会的发展需要。 随着全球化时代的到来，人类政治过程的重心正在从 统治走向治理，从善政走向善治，从民族国家的政府 管理向全球治理。
（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共 机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行 动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织 必须交换资源、谈判共同的目标。 （4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。 （5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权 力，不限于政府的发号施令或运用权威。
四、治理的主要理论
1.重视社会管理力量多元化 1.重视社会管理力量多元化 治理理论强调处于市场与政府之间的第三部门管理 社会的必要性。 政府作为公共权力中心固然重要，但是除政府外， 社会上还有属于第三部门或志愿性机构，如教会、 各种基金会、私立协会、民间慈善组织、福利机构、 志愿组织、社区互助组织等。它们分别致力于种种 社会和经济问题的解决，在负责维持秩序、参加政 治、经济与社会事务的管理方面发挥作用。
2.重新定位政府角色 2.重新定位政府角色 治理理论认为，在新的社会治理结构中，政府充当元 治理（meta governance ）的角色。应当被视为“同 辈中的长者”，承担指导责任和确立行为准则的责任。 但不具有绝对的权威。 3.倡导网络管理体系 3.倡导网络管理体系 网络管理体系即治理的社会。共识、共治、共享是这 个网络管理体系的明显特征，市场原则、公共利益、 社会认同之上的政治国家与公民社会的合作、政府与 非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与 自愿的结合等广泛的合作，是网络管理体系运作的基 本路径。治理理论倡导的网络管理体系突显治理理论 的民主特征。
观点二： 全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关 全球治理委员会 系》的研究报告中提出： 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事 务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利 益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包 括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种 人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 它具有四个特征： （1）治理不是一整套规则，也不 治理不是一整套规则， 是一种活动，而是一个过程；（ ；（2 是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不 是控制，而是协调；（ ；（3 治理既涉及公共部门， 是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也涉 及私人部门；（ ；（4 治理不是一种正式的制度， 及私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持 续的互动。 续的互动。
（2）管理过程中权力运行的向度不一样。 管理过程中权力运行的向度不一样。 政府统治的权力运行方向总是自上而下的，运用政 府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政 策，对社会公共事务实行单一向度的管理。 治理是一个上下互动的管理过程，主要是通过合作、 协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的管理。治 理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之 上的合作。其权力运行向度是多元的、相互的，而 不是单一的、自上而下的。
观点四： 罗伯特. 观点四：治理理论的另一重要代表人物罗伯特.罗茨 罗伯特 罗茨认为：治 理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程， 意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统 治社会”。治理理论至少有6种含义： （1）作为最小国家的管理活动的治理，指的是国家削减公共 开支，以最小的成本取得最大的收益。 （2）作为公司管理的治理，指的是指导、控制和监督企业运 行的组织体制。 （3）作为新公共管理的治理，指的是将市场的激励机制和私 人部门的管理手段引入政府的公共服务。 （4）作为善治的治理，指的是强调效率、法治、责任的公共 服务体系。 （5）作为社会——控制体系的治理，指的是政府与民间、公 共部门与私人部门之间的合作与互动。 （6）作为自组织网络的治理，指的是建立在信任与互利基础 上的社会协调网络。
二、治理的涵义
1.“治理” 1. 治理”与“统治”辨析 治理 统治” 治理理论认为，区分治理（governance）与统治 （government）这两个概念是正确理解治理的前提 条件。 治理理论的著名口号是：少一些统治，多一些治理。 （less government,more governance） 相同点：治理作为一种政治过程，也像政府统治一 样需要权威和权力，最终的目的也是为了维持正常 的社会秩序。
基于以上有关治理的不同定义，俞可平认为： 治理一词的基本含义，指在一个既定的范围内运用权 威维持秩序，满足公众的需要。 治理的目的，指在各种不同的制度关系中运用权力去 引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增 进公共利益。 从政治学的角度看，治理指政治管理过程，包括政治 权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源 的管理。特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩 序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。