中国水资源管理体制改革研究

中国水资源管理体制改革研究

滕玉军

进入!$世纪，我国的治水理念发生了较大转变，治水实践也进行了大胆探索。但在水资源管理体制上，还是以行政手段为主配置、管理水资源，水行政与水服务职能基本未分开，还保留着计划经济的基本架构。中国水资源短缺和水环境恶化的根本原因是治水制度长期滞后于治水需求的累积结果，要解决中国的水问题，必须对水资源管理体制进行大的变革。在国际上，水资源短缺和水环境恶化是多数中等发达以上国家在其发展的道路上所遇到的共性问题，许多国家根据本国的国情，在!"世纪下半叶对水资源管理制度进行了变革，取得了令人鼓舞的成就。本文基于新制度经济学的研究方法，充分借鉴国际水资源管理体制改革的成功经验，提出了一个中国水资源管理体制改革的总体构想。

一、改革的动因与阻力

$、内生驱动因素

人口增长，致使粮食需求大量增加，农业灌溉用水成倍增长，$%&%年为$""$亿’(，$%)"年为$%()亿’(，!""&年为(*)&亿’(；经济发展尤其是转型期高耗能工业的发展，致使工业用水大量增加，$%&%年为!&亿’(，$%)"年为&*+亿’(，!""&年为$!(!亿’(；由于人口增长和生活水平的提高，生活用水逐年增加，$%&%年为#亿’(，$%)"年为#)亿’(，!""&年为#&%亿’(。在经济发展的同时，工业污水、城镇生活污水排放量快速增加，$%&%年为!&亿吨，$%)"年为($*亿吨，!""&年为#%(亿吨。可以看出人口增长和经济发展是水资源短缺和水环境恶化的主要驱动因素。水资源短缺使水资源的经济价值增加，不同区域、部门和团体用水的竞争性增强，水资源的财产属性不断增强，由于上下游对流域水权的争夺日益激烈，对区域用水权利做出界定在很多流域成为必要。水环境恶化一方面加剧了水资源的短缺，另一方面水污染带来的负外部性问题，提高了对水资源财产权界定的要求，也对国家提供的水权质量提出了要求。在新的经济社会背景下，仅仅用行政手段已不能满足调解水事纠纷、优化配置水资源、吸引水利投资和改善水环境的要求，需要更加明确各种利益集团关于水资源的财产权。

!、改革的阻力

主要来自两个方面：一方面是来自既得利益集团。首先在改革过程中政府是主导力量，但随着改革的不断深入，政府本身也成了改革的对象。从计划经济转向市场经济体制，构建公共管理型政府，包括机构的精简、权力的削弱、身份的转换等，涉及政府工作人员的权力和利益，困难和阻力很大。二是高耗水、高污染企业，其中一部分是地方的利税大户，如造纸、重化工企业等，它们游说政府为了地方利益，以解决就业、保持稳定为理由阻挠改革。三是位于河流上游的区域，具有先天的优势，改革的动力不足。另一方面来自庞大的贫困人群，主要是农民和城镇低收入者。建立水权制度，可防止农业用水被无偿挤占，但农民对用水权界定带来的长远利益还未充分理解，而对提高水价反应强烈。城镇供水水价改革，逐步实行全成本回收政策，水价提高影响低收入者和低收入家庭的生活质量。

二、改革的路径选择

$、改革的方向性选择

（$）建立以市场机制为基础配置水资源的国家水权制度。我国水行政主管部门提出：“十一五”时期，基本完成主要江河，尤其是北方缺水流域的省际水量分配，逐级明晰初始水权；确定单位产品生产或服务的用水量定额，初步建立起总量控制与定额管理相结合的用水管理制度；在水资源配置领域发挥政府职能的同时，更加注重发挥市场机制的作用。这

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是一个以行政手段为主、以市场机制为辅的水资源配置制度，其基本特征是自上而下的控制，区域和用水户是被动的接受，不能形成一种用水户主动节水、区域主动约束的激励机制。行政配置和市场配置是两种绝然不同的资源配置方式，不改变计划经济的基本框架而引入市场经济的个别因素，走双轨制，那么这些因素就有可能因“异体排斥”而难以存活。!"世纪世界范围内的计划经济实践也证明，用行政手段配置资源效率低、交易成本高昂。中国改革开放的过程，就是市场配制资源比例不断提高的过程，也是以行政权利为依托配置资源比例不断下降的过程。水资源具有一定的自然垄断性，具有一定的外部性和公共产品性，供水资产具有专用性，水市场是有限的市场。但理论认为，只要水权界定清楚，通过水交易也能达到最优或次优。澳大利亚、美国、墨西哥、智利等国的实践证明，水权交易可以有效的提高水资源的使用效率和效益。中国应该建立以市场机制为基础配置水资源的国家水权制度，走市场化道路。

（!）水质、水量统一管理。水是环境的控制性要素，水质、水量是水资源的有机组成部分。长期以来，国家对水质和水量实行分部门管理，这是计划体制下，以专业部委管理国家模式的延续。水质、水量分部门管理，增加了管理成本，增加了管理难度，降低了管理效率。从世界范围看，水质、水量统一管理是绝大多数中等发达以上国家采用的管理模式。因此，我国水质、水量分部门应该整合为一个部门负责，统一管理。

（$）水资源实行分级管理。世界上多数中等发达以上国家，水资源实行分级管理，中央政府负责宏观调控，省（州）政府负责统一管理；流域是理想的管理单元，多数流域机构是协商机构，个别国家如法国、西班牙的流域机构具有部分行政职能。我国现实行流域和区域相结合的水资源管理体制，如何正确处理流域和区域的管理关系，实际上涉及到中央和地方的事权划分。在我国，法律没有对中央政府和地方政府各自的水管理职责范围做出明确规定，导致职能“缺位”、“错位”等问题突出。这不仅严重削弱了中央宏观调控能力，也遏制了地方作用和积极性的发挥。因此，改革首先要科学划分中央政府与地方政府的职责。对中央与地方事权划分的基本依据是水资源的外部性程度，从产权管理角度来讲，水资源实行国家所有，使用权分级管理，可以明确区域的权责，把水资源的负外部性问题逐级变为区域的内部化管理。自!"世纪%"年代财税体制改革开始，中国正在从中央集中统一领导的体制逐步过渡到管理职权和财政权利、决策权分级管理，中央通过向地方放权，使省以下地方政府在政治和经济体制中发挥越来越大的作用。党的十六届三中全会提出：“按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。”水资源管理体制改革要切实适应我国具体国情，充分认识到中央政府能力的“有限性”而非“全能性”。为提高管理效率和避免管理“越位”，要在宏观上实行分级管理，中央负责宏观调控，只管到省一级，由省对辖区内的水资源、水环境管理负全责。中央和地方地事权划分要通过法律的形式固定下来，做到权责明确，监督有效。流域机构是国家对区域进行监管的主要工具，国家水行政主管部门应下放权力给其流域派出机构，由流域机构代表国家对流域内各区域进行监管。在现行的政治体制下，实行流域内的民主决策制，显然是不可行的，可以组建一个具有协调能力的委员会，建立流域层面的民主协商机制。

（&）通过产权制度改革，实现水行政和水服务职能相分离。水利国有资产管理体制改革涉及的主要问题是准公益性水利工程管理单位（以下简称水管单位）的改革问题。!""!年开始的水管体制改革，初步建立了公益性支出的合理补偿渠道，基本解决了水管单位的生存问题，但政事企不分，资产管理主体缺位的根本问题没有解决。水管单位现均为事业单位，仍按行政隶属关系管理，水管单位内部实行管、养分离，一定程度上提高了单位内部的工作效率，但管养同出一源，致使改革难以深入，人员臃肿、管理水平低下等主要问题得不到真正解决。水管单位下一步改革涉及的核心问题是能不能改企的问题。长期以来，人们认为水管单位提供部分公共产品、公共服务或部分福利产品，不能以盈利为目标，因此不能

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