广州市人民代表大会常务委员会关于广州市人民政府办理《关于尽快制定整治“烂尾楼”办法的议案》实施方案的

广州市人民代表大会常务委员会关于广州市人民政府办理《关于尽快制定整治“烂尾楼”办法的议案》实施方案的决议


(2003年1月24日广州市第十一届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过)

广州市第十一届人民代表大会常务委员会第三十八次会议，听取了市人民政府办理《关于尽快制定整治“烂尾楼”办法的议案》实施方案(第48号、第50号和第53号)的报告。经过审议，同意这个实施方案。

会议认为，“烂尾楼”属历史遗留问题，情况比较复杂，原因是多方面的。市人民政府要按照“一楼一策”的处理办法，采取切实有效的措施，加快推进整治“烂尾楼”的各项工作，积极、妥善地解决“烂尾楼”有关问题，依法保护各方面的利益，特别是被拆迁人的利益，盘活开发建设资源，搞好城市建设与管理。

广州市人民政府办理关于尽快制定整治“烂尾楼”办法的议案实施方案

市十一届人大五次会议主席团决定，将市人大代表王则楚、钟棵枝、甘岫云等代表依法提出的《关于建议市政府尽快制定整治“烂尾楼”办法的议案》(第48号)、《清除“都市伤疤”，建设好大都市》(第50号)和《关于整治广州市“烂尾楼”刻不容缓的议案》(第53号)三个议案合并成《关于尽快制定整治“烂尾楼”办法的议案》，交由市政府办理。市政府对此高度重视，立即布置和落实办理工作。主办单位和会办单位密切配合，共同努力，深入调查研究、查阅历史资料、广泛征求意见、反复讨论修改，形成了加快整治“烂尾楼”的议案实施方案。在认真听取市人大常委会意见的基础上，又对议案实施方案作了一些修改。经市政府常务会议讨论通过，现提请市人大常委会会议审议。


一、办理《关于尽快制定整治“烂尾楼”办法的议案》的情况
整治“烂尾楼”是改善我市城市面貌，维护市场经济秩序的需要，是进一步巩固和发展“三年一中变”成果的重要内容。它涉及多方面的利益特别是被拆迁人利益，直接关系到我市的社会稳定和现代化建设。我市一直非常关注和重视“烂尾楼”问题，市人大《关于尽快制定整治“烂尾楼”办法的议案》交办以后，市政府对此更加重视，加快了工作进程，要求有关部门和单位采取更加有力的措施，继续依法妥善处理这一问题。
(一)明确主办单位和会办单位，确定工作思路。
2002年4月29日，市政府召开工作会议，明确了《关于尽快制定整治“烂尾楼”办法的议案》的主办单位为市建委，会办单位为市国土房管局、规划局、市政府法制办等十多个部门，并邀请市中级人民

法院、人民银行广州分行营管部协助办理。在明确各自职责任务的基础上，主、会办单位经过认真研究，提出了“积极面对历史和现状，保护各方面利益，特别是被拆迁人利益；摸清情况，一案一策；依法依章，切实可行”的工作思路，有组织、有计划、有步骤地推进了各项工作。
(二)市政府成立了整治“烂尾楼”的组织实施机构。
2002年8月，经市政府11届102次常务会议批准，成立了“广州市处置‘‘烂尾楼‘‘工作领导小组”，由李卓彬副市长担任组长，市政府办公厅、市建委、市国土房管局等十多个委、办、局为成员单位。领导小组下设办公室，负责具体收集、整理、汇总和研究相关的文件和资料，并提出解决“烂尾楼”问题的工作建议。同时，市政府还要求各区政府成立相应工作机构，协助市政府处理辖区内“烂尾楼”问题。
(三)进一步全面调查我市“烂尾楼”的情况。
在过去调查研究的基础上，市政府有关部门对全市1992-2001年批准实施拆迁的项目进行逐项排查。经过几个月的紧张工作，完成了对“烂尾楼”的全面调查，摸清了我市目前“烂尾楼”的基本情况，为今后依法推进项目的建设和依法处理提供了基础资料。根据调查统计，目前我市八个老城区范围内共有“烂尾楼”57宗，其中取得预售许可证的有43宗，有23宗已经结构封顶，有20宗被冻结查封；造成“烂尾楼”的主要原因是开发企业资金不足(详细情况请参阅附件)。
(四)组织有关人员赴外地城市考察。
2002年6月，议案办理领导小组组织了有关同志到北京市、天津市和海南省考察，了解他们处置“烂尾楼”的做法，查阅研究了外地有关处置“烂尾楼”问题的文件资料。同时，还专门向国家建设部住宅与房地产业司汇报了我市整治“烂尾楼”的情况，听取了他们的意见。通过这些工作，了解了情况，开拓了思路。
(五)抓紧推进整治“烂尾楼”工作。
在办理议案的同时，继续推进实施整治“烂尾楼”的各项措施。抓紧修改和草拟了与整治“烂尾楼”工作有关的法规规章，主要是房地产开发、闲置土地处理、拆迁管理、停缓建工程处理等方面。各有关部门总结了以往开展整治和预防“烂尾楼”工作的经验，采取强有力的措施，加大了监督管理的力度，从规范运作入手，防止出现新的“烂尾楼”，对一些已着手处理的“烂尾楼”，制定了针对性的措施，促使部分“烂尾楼”重新启动或依法转让。

二、1996年以来我市整治“烂尾楼”的情况
一直以来，市政府始终非常重视“烂尾楼”问题。尤其是1996年以来，采取了一系列整治

和预防“烂尾楼”的具体政策和措施，积极处理“烂尾楼”问题，取得了一定成效。
(一)制定有关法规规章，完善城市房屋拆迁管理的政策和制度。
我市从1996年开始起草《广州市城市房屋拆迁管理条例》，1997年9月1日起施行，该法规调整了城市房屋拆迁中的各种关系，重点强化了保护被拆迁人利益的措施。1997年6月，市政府颁布了《广州市闲置土地处理办法》，是国内最早颁布这方面规章的城市之一。这一规章的颁布和实施，对我市解决和预防“烂尾楼”问题起了积极作用。根据市政府1998年9月批转执行的《关于进一步加强我市城市房屋拆迁管理工作有关问题的请示》(穗府〔1998〕75号)的要求，市拆迁管理部门建立落实了拆迁资金监控制度、拆迁跟踪检查制度，建立和健全了拆迁地块档案，有效防止了产生新的拆迁烂尾地块。
(二)采取措施追讨临迁费，全面调查拆迁项目。
针对“烂尾楼”导致被拆迁人补偿安置不能到位、拖欠临迁费问题，1996年以来，我市采取行政手段，通过登报告示、引导拆迁户诉诸法律追讨临迁费等途径，督促拆迁单位支付临迁费。同时，每年春节前，市政府有关部门都召开催付临迁费大会，要求欠费单位必须想方设法发放临迁费，使临迁户能安度佳节。到目前为止，共计催付临迁费7亿多元，在一定程度上缓解了“烂尾楼”造成的矛盾。
1999年，我市对当时的拆迁地块进行了清理，通过实施“一地一策”的处理办法，二十多个地块的关系得到理顺。2001年，我市扩大清理范围，对1992年至2001年批准实施拆迁但没有按期完成拆迁工作的地块进行了调查，调查内容有地块的拆迁规模、目前的拆迁补偿安置状况、资金投入数量、用地手续、开发建设进度等情况，对每个项目进行了初步的收益分析，实施针对性措施，为整治“烂尾楼”提供了较全面的基础资料。
(三)重点处理了矛盾较突出、影响较大的“烂尾楼”项目。
对于这些“烂尾楼”项目，我市的主要措施是：依法理顺各方关系，收回土地使用权，结合实施城市规划重新调整使用。如为了保护南越王宫遗址，我市需迁建儿童公园，经比较分析，决定复建地点选在中建广场地块。市政府依法收回中建广场地块土地使用权后，总共投入3亿元用于儿童公园复建，其中包括解决中建广场地块遗留的补偿安置问题。另外如南油公司芳草街地块，市政府1999年无偿收回土地使用权后改作危改项目，享受危改项目优惠政策，目前项目已完工。盘福新街地块、状元坊地块等在收回土地使用权后，成功拍卖出让，由竞买人接手处理原“烂尾楼”项

目的拆迁遗留问题，目前工作进展顺利。
(四)加大协调和督办的力度，解决了一部分“烂尾楼”问题。
主要的方式是：
1.协调建设单位对已拆除房屋进行原状修复，安排拆迁户搬回。如：兴华公司恩宁路地块。
2.会同建设单位上级主管部门协商解决办法，重点解决拆迁户的补偿安置问题，如荔湾区城市建设开发公司等开发建设的金花小区，曾拖欠临迁费12亿元，4100户拆迁户居无定所。荔湾区政府承担主管责任，组织力量首先建设回迁房安置被拆迁户。到目前为止，金花小区约3410被拆迁户已得到安置，690户正在解决中。
3.按程序批准建设单位调整融资组合，使项目重新启动运作。
4.依法调整项目规划设计条件，使项目能在目前的房地产市场条件下继续运作。
5.通过法院理顺债权债务关系和确认债权债务责任人后，明确项目开发建设主体，推进项目开发。
6.协助完善拍卖手续，加快“烂尾楼”项目的拍卖，使部分“烂尾楼”更换新的业主。
(五)通过清理闲置土地，清理了一批未正常开发的项目。
根据《广州市闲置土地处理办法》，市政府成立了市处理闲置土地领导小组(市收地会)，开始依法对全市过期用地批文和闲置土地进行处置。处置重点是没有发生实质投入或投入很少的项目。至今，已开展了16批次的收地工作，全市注销过期用地批文和收回闲置土地共946宗、用地面积1844万平方米，其中原来八个老城区有931宗、1466万平方米。
(六)依法调整国有建设用地审批程序，完善商品房预售管理，有效控制“烂尾楼”的产生。
根据修订后的《中华人民共和国土地管理法》和修订后的《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，我市近期依法调整了国有建设用地审批程序，需先办理土地有偿使用手续、领取《建设用地批准书》后，再办理房屋拆迁手续，改变了过去拆迁手续在前的做法。今后建设单位在进行房屋拆迁等土地利用活动前，必须先缴纳土地出让金，由此提高了建设单位进入房地产市场的“门槛”，有利于减少“烂尾楼”的发生。我市一直认真贯彻实施省人大1998年颁布实施的《广东省商品房预售管理条例》，进一步完善了商品房预售管理制度，坚决实行商品房预售款监控制度，提高商品房预售的形象进度条件，加强商品房预售许可证的期限管理，有效防止了商品房开发项目新的“烂尾”。

三、进一步加大整治“烂尾楼”力度的对策措施
“烂尾楼”的产生由来已久，情况比较复杂，原因是多方面的。但从根本上说，是建设单位对项目未作深入的可行性研究、市场

风险应变能力低和经营不善等自身因素造成的。根据我市加快现代化中心城市建设的要求，市政府已将解决和预防“烂尾楼”问题作为我市今后城市规划、建设和管理的一项重要工作，依法继续加快处理进程。开展这项工作的主要原则是：严格依法推进，按照市场经济规律运作；切实落实项目业主负责制，优先解决拆迁户的补偿安置问题；突出重点，分类处置，逐步消化。计划用三至五年的时间基本解决现有的“烂尾楼”问题，力争近两年取得突破性进展，重点抓好对群众利益和城市景观影响较大的“烂尾楼”的整治工作。具体措施是：
(一)建立和完善处理“烂尾楼”的市场机制。
“烂尾楼”问题应主要通过市场机制来处理消化。政府将进一步充分发挥市场机制的作用，努力完善国有土地使用权交易制度，促进和培育国有土地使用权二级市场的发展，为“烂尾楼”的依法转让提供更多渠道，实现资源的优化配置。对原建设单位无力开发建设但有开发价值的“烂尾楼”，可通过有形市场交易等方式，按规定程序调整土地使用单位，并确保接手单位必须先解决拆迁遗留问题，妥善补偿和安置被拆迁户。
(二)对进入司法程序的“烂尾楼”的处理。
对进入司法程序被法院查封的“烂尾楼”，政府各部门将坚持依法行政、依法办事，主动配合法院在处理“烂尾楼”过程中完善手续，加快司法途径解决的进度。对经由法院判决确认“烂尾楼”债权债务关系的，政府各部门要依据法院生效判决，抓紧办理相应手续，明确投资主体，推动项目实施。对可以或可能通过司法途径解决“烂尾楼”所引发纠纷的，将引导“烂尾楼”涉及各方通过法律程序解决纠纷，政府及有关部门将在各方面予以支持。同时，建议市人大督促法院加快此类案件的处理。
(三)进一步完善整治“烂尾楼”工作的法规规章。
根据近年来处理“烂尾楼”的实践和市人大代表议案提出的要求，继续执行以往行之有效的措施，同时根据实际情况进一步健全、完善有关法规规章，做到有法可依、有章可循、执法必严、违法必究。
一是根据国务院颁布的有关法规和广州市近年来的实际情况，对1996年市政府颁布的《广州市房地产综合开发管理办法》和1997年市人大颁布的《广州市城市房屋拆迁管理条例》进行修订。《广州市房地产综合开发管理办法》修订为《广州市房地产开发办法》，《广州市城市房屋拆迁管理条例》修订为《广州市城市房屋拆迁管理办法》。目前修订稿已经市政府常务会议讨论通过，并已提交市人大审议。
二是根据广州几年来

的工作实践，对《广州市闲置土地处理办法》进行修改，更详细地明确闲置土地的认定标准、处置程序、收回闲置土地的补偿标准和补偿费用的支付方式等，使之更具可操作性。此项工作现正抓紧进行。
(四)建立和完善整治“烂尾楼”的工作机制。
市政府及各区、县级市和政府有关部门要从整治市容市貌和维护社会稳定出发，继续把处置“烂尾楼”问题作为重要工作，明确工作计划目标，明确层级责任，抓好重点和突破口。继续将整治“烂尾楼”列入城市建设管理考评内容，实行目标管理责任制，使这项工作有机构、有监督、有检查、有考评，确保整治“烂尾楼”的各项措施真正落到实处。
(五)要求建设单位依法补齐有关手续。
在处理“烂尾楼”的过程中，要严格按照程序办事。针对调查中发现“烂尾楼”存在项目手续不完善的问题，依据现行法律法规规章的规定，要求建设单位尽快补齐项目的各项手续，明确开发建设期限，以此为突破口，为进一步全面依法推进项目续建和依法处理“烂尾楼”项目打下坚实的基础。
(六)对建设单位自身因素造成的“烂尾楼”的处理。
对建设单位自身原因造成的“烂尾楼”，政府将加大监督管理力度，建立有效约束机制，促使“烂尾楼”续建。主要措施有：
1.落实业主责任制。责成“烂尾楼”业主或投资人的上级主管部门负责妥善解决问题。存在“烂尾楼”的开发企业，不配合政府整治“烂尾楼”工作的，不允许开发新的房地产项目，严格市场准入条件，包括有形土地市场进入和房地产开发资质获得。“烂尾楼”牵涉的债权债务应当依法尽快处理，能够协商解决的协商解决；必须通过法律途径解决的，由人民法院等司法机构处理。
2.支持项目续建。建设单位有开发能力，可在规定期限内完成对被拆迁人的补偿和安置的，政府各有关部门将支持项目的续建，包括在符合城市规划的前提下，可以依法调整规划设计条件或调整项目使用功能。
3.限期进行整饰。依照经济实用的原则，要求建设单位限期对“烂尾楼”进行立面整饰，保持“烂尾楼”工地的环境清洁，使“烂尾楼”与周边环境协调。
4.依法收回土地使用权。对个别矛盾较突出的“烂尾楼”，可采取解决拆迁安置问题和项目开发分开处理的方式，在政府组织协调下依法收回土地使用权，妥善解决。