教育治理体系和治理能力现代化理论与实务

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依法治教系列谈（一）——内控之审批制与权限

浙江省宁波市慈湖中学后勤保障部保管室

冯荣仁

2016年8月30日

这是一个观念裂变的时代，也是一个制度创新的时代。未来属于勇于创新的人们。

——题记

一、问题导入

微录：2016年8月10日下午，房校询问了有关清查数据校改的问题，我作了答复（参见“微录7”）。另他说：“据李根良说职工假期加班费须要超过15天后才能计发，这是章才根校长提出来的。要不你的加班天数我在15天基础上再增加。”并问这次清查资料打印费多少钱（80元）。我说：“我没加几天班，这样是不能空写的。这点钱‘小意思’了。”我又对他说：“励芒伟校长任职期间在涉及教职工加班费问题上，我记得我在实验室时当时王国成老师曾向励校长提出过有没有文件规定，但查无此据。几年后他又向吴校长提出过类似问题。”（8月21日下午开大会时，房校说：“加班费吴校没批。”）

房校再三强调说这是章校长提出来的。我说：“有这样的‘传闻’，但无制度明文规定（有类似财务规定，也有可能是我不知道），只能算是一种‘约定成俗’的‘乡规民约’吧，但至今经济与法律环境已发生了很大变化，再说物价也上涨了不知多少倍。”

并向房校转发了《国有资产清查与管理情况实证报告——宁波市财政局2016年全市行政事业单位国有资产清查工作备忘录》。

微评：这么“久远”的“土约定”被某些领导当作引经据典的法宝，无非就是为了省钱呗。章校长时期一般月工资才八九百元吧，没有多少奖金福利，“三保一金”也是低水平。这样日工资才几十元吧（以每月二十二天工作日为计算口径），是不会超出百元的。而现今多数人的年薪已接近或超过10万元（非完全统计，只能算是一种“毛估估”判断吧），象校级领导及高职称高资历的教师肯定十多万元抑或已达二十多万元也是“高概率事件”。基本上日工资已达二、三百元甚至更多（这里已将“三保一金”计入在内），用这样方法计算的话，15天工资收入一般来说是不会少于4、5千元吧。如果加班费100元一天，那也要1500元了。

我有一个观点始终认为：“凡是出‘劳模’的地方，一般来说是‘市场化率’不是很高的地方。”当然这个观点的前提指的是个人工作业绩评估与考评，是建立在相对成熟的“市场化”机制基础之上。我以前在实验室工作时也存在此情况。

因为用“劳模”作为工资回报，这是“计划经济”时代的一大特征。老百姓在评估时用“优秀、A”作为价值驱动，知不知现实中的“劳模”一定是“正当利益”遭受了“损害”。所以，从某一种角度来说的话，我倒不希望这个社会“先进”越多越好，就象以前学校评“三

好生”，现在不也取消了吗。再说“农业学大寨”运动中的大寨大队党支部书记陈永贵竟然当上了共和国副总理，这是“国家之幸”还是“国家之灾”呢？！否则后来不会发生安徽凤阳小岗村18户村民“偷偷地”咬破手指按下血手印将土地承包之壮举了，也就不可能有今天中国农村的改革新气象了。

再说美国式的英雄是“活着”的，而中国式的英雄都是“死掉”的。

——摘自《2016年8月份保管室资产管理情况微录报告》

二、主任及副校长审批权限的变化

1、财物审批权限对比

我校有关新旧制度更替中，有些地方沿用了老领导的一贯做法，譬如职工假期加班天数要不要在15天作为计费“起征点”。

但也有变化很大的地方，例如各级领导审批金额权限：“财物审批权限：单件物品500元以下，总务主任审批；500—5000元，行政副校长审批；5000—50000元，校长审批；50000元以上，校长办公会议集体讨论决定。”——摘自《宁波市慈湖中学规章制度岗位职责汇编》（2000.5）（P72)

这是十六年前的物价指数为参照物的，总务主任有500元内的审批权，行政副校长有500—5000元的审批权。

而在现在的财务管理制度中，“金额在500元及以下的，先报分管校长审核，再由财务副校长审批，最后由校务协调部下发《购物联系单》，由后勤保障部购买；500元以上（不含500元）的，先报分管校长审核，再由财务副校长签署，报校长批准，最后由校务协调部下发《购物联系单》，由后勤保障部采购。”——摘自《宁波市慈湖中学资产内控管理制度实施细则》（慈中〔2015〕37号）

这等于说总务主任及其他部门主任都没有了审批权，后勤副校长的审批权也从500—5000元下降到了500内。教学副校长审批权也大大缩小了。

2、物品领用对比

“教学用品：记分册、点名册、备课本等按教务处规定领发；粉笔、圆珠笔芯、墨水等低值、易耗办公用品由年级组长或教研组长签条统一领发；凡直接到保管室领用物品的都必须凭相关部门负责人签条，特殊物品的领用须经总务处批准。”——摘自《宁波市慈湖中学规章制度岗位职责汇编》（2000.5）（P73)

这与新领用制度中相关部分变化倒是不太大。

三、校长审批权限的变化

1、“5000—50000元，校长审批；50000元以上，校长办公会议集体讨论决定。”——摘自《宁波市慈湖中学规章制度岗位职责汇编》（2000.5）（P72)

2、“500元以上（不含500元）的，先报分管校长审核，再由财务副校长签署，报校长批准，最后由校务协调部下发《购物联系单》，由后勤保障部采购。”——摘自《宁波市慈湖中学资产内控管理制度实施细则》（慈中〔2015〕37号）

从我校新旧制度对比中，新制度中校长审批权没有出现上限限制，而在旧制度中是有上

限限制的。

3、教育局有关政策文件规定

“（一）审批人员审批权限。

4，凡列入单位年度财务收支计划，属政府采购范围的办公用品和教学设备，单位价格在1万元以下，批量总额在5万元以下的开支。

5，开展教育教学活动所需经费在0.5万元以下的。

（二）下列收支必须经单位领导集体研究决定后，由审批人审批：

3，已列入单位年度财务收支计划，购置办公用品和教学设备，单件价格在1万元以上。批量在5万元以上的开支。”

——摘自《宁波市教委直属学校单位财务收支审批的若干规定》（2003-11-28）

“第十五条除学校基建、修缮等工程项目外，单项在5万元以上重大支出项目，须经学校行政会议讨论决定。”

——摘自《宁波市教育局直属学校(单位)财务管理制度》（甬教计〔2011〕183号）

看来上级有关文件中是规定了校长个人审批上限。那么对于“单项在5万元以上重大支出项目，须经学校行政会议讨论决定。”局里的这个规定又是如何通过制度设计体现呢？

也即有没有“行政会议议事规则”？当然纸上的规则如果订得再好而不有效执行的话，那也不过是一张废纸而已。事实上大多数学校虽然没有明文出台过“行政会议议事规则”，但已经在实践中默认了这套运转规则，否则，多数学校也不会发展到今天。

四、学校章程的法律地位

《中华人民共和国教育法》明确提出，设立学校及其他教育机构必须有“组织机构章程”，学校“按照章程自主管理”、“依法接受监督”、依章管理。

2012年教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》，更是对学校制定章程的目的、意义、原则、程序及有关要求等进行了全面规定。明确指出，学校要牢固树立依法办事、尊重章程的理念；要提高学校章程及制度建设质量，健全学校依法办学自主管理的制度体系。

“学校要牢固树立依法办事、尊重章程、法律规则面前人人平等的理念。提高学校章程及制度建设质量。加强章程建设，健全学校依法办学自主管理的制度体系。普通中小学、幼儿园、中等职业学校章程，由主管教育行政部门核准。经过核准的章程，应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据。”

——摘自“教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知”（教政法[2012]9号）

“学校章程上承国家法律法规，下领学校内部规章制度，是学校成为独立法人组织的必备要件，是学校规范办学、自主发展的基本依据，是学校内部治理的纲领性文件，是现代学校制度的载体和体现。

按照‘谁主管、谁核准’的原则，各地教育行政部门负责辖区公办中小学校章程核准。”

——摘自《浙江省教育厅关于推进公办中小学章程建设的指导意见》（浙教法〔2015〕31号）