职业教育治理体系与治理能力现代化的框架

职业教育治理体系与治理能力现代化的框架[摘要]职业教育治理体系与治理能力现代化的本质是职业教育治理体系与

治理能力不断契合并化解现代职业教育问题的过程。我国现代职业教育发展面临的问题集中在产教融合与校企合作、体系建设与质量保障等方面。从问题域切入，职业教育治理体系包括内外两个层面，外部治理涉及职业教育机构与政府、市场、社会之间的主体关系，内部治理则是多主体之间相关利益在职业教育中的调整和分配，并相应地统筹带动职业教育内部要素改革。职业教育治理能力现代化的重点是设计合理的方式、方法，处理好政府、市场、社会、学校之间的关系，配合治理结构转型发展进行科学协调、统筹规划。

[关键词]职业教育治理体系治理能力现代化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，政策“元话语”引发了各个领域的积极思考与回应。在教育领域中，职业教育是区别于普通教育的重要类型和体系，如何理解职业教育治理体系与治理能力现代化的本质，如何有效推进职业教育治理体系与治理能力现代化等理论与实践问题成为职业教育在新的发展态势中需要关注的重点。

治理体系是规范和维护秩序的“有机、协调、动态和整体的制度运行系统”，治理能力则是制度执行能力。治理体系与治理能力组成一个有机整体，是同一过程中相辅相成的两个方面。有了良好的治理体系，才能提高治理能力；反之，只有提高治理能力，才能充分发挥治理体系的效能。

文章试图从现代职业教育发展所面临问题的性质和特征切入，分析化解问题的治理体系框架结构，并对治理能力现代化的实现路径进行初步探索。文章的基本预设是，职业教育治理体系与治理能力现代化的本质是职业教育治理体系与治理能力不断契合并化解现代职业教育问题的过程。现代职业教育治理体系与其面临的问题越契合，则治理能力越强。

一、现代职业教育的问题域

“问题域”指一个领域主要存在哪些问题。问题域的分析包括问题的范围、问题之间的内在关系、问题发展的可能性空间等。职业教育治理体系现代化的核心是构建有效应对或化解现实问题的理性秩序。爱因斯坦曾指出：“问题的性质与特征远比问题的解决方法更为基础，因为问题的界定与呈现本身蕴含着问题的解决思路和办法。”因此，系统化分类与表述职业教育现实问题的性质与特征，厘清问题之间的逻辑关系，对于职业教育治理体系与治理能力的现代化尤为重要，是现代职业教育治理体系与治理能力框架建构的逻辑起点。

（一）产教融合与校企合作

产教融合与校企合作反映了教育制度与劳动制度结合的职业教育基本规律，是职业教育区别于其他教育类型的最典型特征，也是职业教育体制、机制、模式改革的核心。现代职业教育在管理体制上的产教融合、办学模式上的校企合作、课程教学上的工学结合，三个层面的主体、要素、关系集中了职业教育理论与实践的重要问题。

首先，在关于职业教育办学主体的问题上，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”，“加强利益相关方对职业教育的参与”也已成为联合国教科文组织于2012年在上海举行的第三次世界职业教育大会的议题。但是，当前我国职业教育发展对利益主体的需求、存在的利益冲突、如何推进利益的均衡等现实问题关注不够，职业教育改革仍然主要靠政府推动，其他利益主体的参与程度不高。如何建立由政府部门、行业、企业、社会集团、职业院校师生共同参与的、多元化的职业教育办学模式，是推进产教融合、校企合作急需解决的首要问题。

其次，在产教融合、校企合作的要素和内容方面，职业教育领域已深刻认识到经济产业结构对于课程体系、师资队伍、实践教学、质量评价等要素具有决定性影响。近年来，关于课程体系与教学资源、双师型教师队伍、四位一体实训基地、第三方评价体系等要素和内容的改革探索渗透产教结合、校企合作的理念，但如何通过内涵建设提升职业教育服务产业发展的能力，仍是需要拓展和深入的问题领域。

最后，在产教融合、校企合作的形式与关系上，当前出现的职教集团、理事会、董事会等新载体和平台，致力于探索企业和学校在组织形态、组织文化、质量标准上的全面整合。多样化的合作形式确实促进了职业世界与教育世界的沟通，但如何有效确立学校和企业的合作伙伴关系，使企业和学校分工合作来完成人才培养目标，实现学习者“学校到生涯”“学习到工作”的平稳过渡，仍需要进一步的探索、实践与规范。

（二）体系建设与质量保障

我国现代职业教育体系建设包括三个层面的意蕴：一是职业教育要适应经济发展方式转变、产业结构调整和社会发展的需求；二是职业教育需体现终身教育理念；三是各级各类职业教育应协调发展。体系建设目标对应体现了三个鲜明的特征：首先，现代职业教育体系具有外部适应性，即体系建设应该是开放的、统筹的、合作的、对接的；其次，现代职业教育体系具有内部适应性，即体系建设以人的终身发展为本，强调育人功能；最后，现代职业教育体系具有自身协调性，即体系建设应是结构合理的。

当前，职业教育体系框架已初步形成，但要实现现代职业教育体系的建设目标还面临一系列的问题。例如，如何使职业教育人才培养与产业结构调整升级保持同步，提升职业教育人才结构与劳动力市场需求的吻合度；如何融通职业教育与普通教育、终身教育，融通学历学位制度与职业资格制度；如何科学定位各级

各类职业教育，统筹专业、课程、教学，改革招生考试制度和人才培养模式，促进职业教育体系内部的有效衔接；如何形成企业、学校和社会化职业教育并举，全日制与非全日制、学历与非学历教育共同发展的格局；如何促进职业教育学习形式、办学类型的多样化；等等。这些问题涉及职业教育的质量标准、控制过程、运行逻辑等，体系建设与质量保障已结合为一体，对职业教育的发展产生深刻影响。三、职业教育治理能力现代化的实现路径

治理体系和治理能力的关系是结构与功能、硬件与软件的关系。治理体系的现代化是治理结构的转型，涉及体制性“硬件”的更换；治理能力现代化则是将转型后的治理体系功能予以实现的过程。职业教育治理能力现代化的重点是设计合理的方式、方法和技术手段，处理好政府、市场、社会、学校之间的关系，配合治理结构转型发展进行科学协调、统筹规划。治理能力现代化的实现路径可以分为外部路径与内部路径两个方面：

（一）治理能力现代化的外部路径

我国传统的职业教育管理体制总体上呈现出自上而下的行政化权力运行特征，但在职业教育治理能力现代化的转型中，政府、市场、社会组织、学校等利益主体之间的权力和信息方向是相互的、多向的，应形成协商决策、平等互动的现代化网络治理机制。要形成这种现代化的网络治理机制，首先，需要政府转变职能，放权分权，增强行业企业、社会组织与职业教育的决策与参与权，多方互动形成合作。其次，要从制度和组织措施上促进参与决策活动的行业、企业、学校之间进行持续的互动合作，形成多主体间的权力依赖和合作伙伴关系，从而在政府主导下，激励产教融合、校企合作并形成各种正式的组织结构及非正式松散型合作项目。最后，要发挥行业、企业在职业教育治理中的作用，用平等、互动、共享的理念完善校企之间的合作关系。充分运用职业教育集团、理事会、董事会等多种主体嵌入的合作形式，增强学校与行业、企业等外部利益主体之间的持续互动，积极发挥行业协会等各类社会组织在职业教育治理中的作用。

（二）治理能力现代化的内部路径

职业教育治理能力现代化转型的内部路径主要是对应外部治理的多元利益主体，建立职业院校内部制度模式。当前，我国职业院校内部制度模式主要包括党委会为主导的校企合作理事会决策体制、校长为枢纽的专业委员会执行体制。体制是机构与相应规范的统一体，因此，有必要从人员结构、职能与运行方式等多个方面形成职业教育治理能力的内部路径。

1.党委会为主导的校企合作理事会决策体制。由相关政府职能部门的工作人员、教育专家、行业和企业人士、管理专家等参与，在学校党委会的主导下提出实质性的意见和建议，使得职业教育的人才培养以及专业设置与经济社会发展形成有效衔接。要通过组织形式和人员构成，落实和体现校企合作理事会的作用。校企合作理事会的主要职责包括：第一，执行中国共产党的方针政策，确保职业教育社会主义办学方向；第二，制定职业院校中长期发展规划，把握学校发展方向；第三，维护职业院校利益，协调职业院校对外关系；第四，参与学校校长、