第五章公共政策的执行

v （三）经济手段 经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用 各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利 益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法
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v （四）思想诱导手段
v 思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方 法，它通过运用非强制性手段，诱使政策执行者和 政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与 政策相违背的活动。
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本节案例
v 案例5-5 被扭曲的城市房屋拆迁
v 案例思考： v 1、结合本节知识，该政策为什么会执行失败？ v 2、结合案例，试论在政策的实施中，如何处理好政
策的原则性与灵活性的关系？
v 案例5-6 武汉市的“麻木”难题是如何破 解的
v 案例思考： v 1、武汉的“禁麻”政策为何能够成功？ v 2、案例中，如何体现了原则性和灵活性的统一？
第五章公共政策的执行
2020/12/11
第五章公共政策的执行
本章要点
•1
•政策执行研究的兴起
•2
•政策执行的基本内容
•3
•政策执行的相关条件
•4
政策执行模型
•5
中国公共政策的执行
第五章公共政策的执行
第一节 公共政策执行概述
1.1 政策执行研究兴起的背景 （1）政策科学早期的认识
虽然拉斯韦尔等早期政策科学家把政策执 行看成了政策过程中的一个环节，但是政 策执行并没有引起政策科学学者的足够重 视。
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1.6公共政策执行模型
v 史密斯执行过程模型
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麦克拉夫林相互调试模型
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霍恩和米特系统模型
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循环模型
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综合模型
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本节案例
案例5-1 好政策为什么不受欢迎？ 案例5-1.doc宁夏西海固地区种草政策中
择适当的模式对其进行分析。
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第二节 公共政策执行过程和 手段
v 2.1政策执行的诸环节 v （一）政策宣传 v （二）政策分解 v （三）物质准备 v （四）组织准备 v （五）政策实验 v （六）全面实施
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2.2政策执行的两个层次
v （一）行政自由裁量 v 从宣布执行开始，政策执行就已包含了参与政策
v 2、摸清下情。要深入调查研究，明了实际 情况，这是合理政策变通的实践基础。
v 3、上下情有机结合。坚持政策的原则性和 灵活性相结合的原则，把政策的基本精神和 实际情况相结合，这是政策变通的关键
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3.3讨论专题：“上有政策、下有对 策”现象剖析
v 一、上有政策、下有对策”现象的主要表现
v 第四、影响国家政策的统一和完整，助长分散主 义、地方保护主义、地方分割封锁和部门揽权垄 断，挑战中央权威，危害公众利益 。
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四、“上有政策，下有对策”现象的治理
v 第一、形成制度化的中央-地方以及地方各级关系， 按照权责对等、公平有效的原则，合理、规范地划 分中央-地方及地方各级事权与财权。既维护中央的 统一领导和权威，又充分调动和发挥地方的积极性、 创造性。
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本节案例
v 案例5-3反贫困———— 政府重要的公共 政策
问题： 1、为什么政府要承担反贫困的主要责任？ 2、在反贫困问题上，政府主要使用了哪些政策 执行手段？
v 案例5-4营口市委贯彻执行家庭联产承包 责任制
v 思考：1、公共政策执行的过程包括哪些环节， 该案例是如何体现这些环节的？
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第三节 创造性执行政策的问题
v 3.1原则性与灵活性相结合
v 在政策实施过程中要坚持原则性与灵活性相统一的 原则。政策作为指导和规范人们正确行动的依据和 准则，它本身体现着事物的本质和规律，在实施过 程中，具有高度的原则性。这种原则性是由政策的 本质决定的，如果原则性被破坏，政策的性质就会 改变，政策的积极作用和实施效果就会受到影响。 因此，执行者在实施政策时，一定要严格按照政策 本身所规定的特定调控对象和作用范围去落实政策。 没有政策实施的原则性，就失去了政策的严肃性和 权威性，就会纵容“有令不行，有禁不止”，“上 有政策，下有对策”的恶劣现象。
v 1、“你有政策，我有对策”——替换性执行。 v 2、“曲解政策，为我所用”——选择性执行。 v 3、“软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行。 v 4、搞“土政策”——附加性执行
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二、“上有政策，下有对策”现象的成因——中 央-地方、上级-下级利益博弈
v 第一、中央利益与地方利益之间的矛盾和讨价还价空间。 v 第二、政策本身的缺陷。政策脱离实际，缺乏科学性、
遇到的问题 问题：
1、在这项公共政策的执行中，较为突出的是 哪种政策执行模型？ 2、好政策为什么不受欢迎，问题的症结在什 么地方？
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v 案例5-2孙志刚事件"背后的公共政策过程分 析
v 问题: v 1、结合本案例，简要说明公共政策过程分
析模型的主要内容，你对此有何评价。 v 2、试举出与你利益相关的一项政策，并选
v 第二、建立科学合理的政策体系，提高政策质量和 水平，减少政策漏洞和缺陷。
v 第三、处理好局部与全局、整体的关系，维护中央 权威，保证政令畅通，反对地方保护主义、分散主 义和部门利益取代国家利益。只要处理好局部和全 局的关系，“上有政策、下有对策”就失去了立足 之地。
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v 第四、加强法治，加强监督，依法行政，从严 治政，建立健全相对独立的监督体系。要使各 项政策得到真正有效的贯彻落实，首先必须进 一步加强检查监督工作；其次必须建立和健全 相对独立的监督体系；最后必须实行有法可依， 执法必严，违法必究的监督原则 。
•变 通 范 围
•禁
•止
•走边缘、不出线，用足用活用好政策
•政策 界限
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（二）建立有效的制度安排 （三）利用各种执行手段 v ①思想教育手段 v ②经济刺激手段 v ③行政调控手段 v ④法律规范手段 （四）重视成本效益分析
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（五）胜任的政策执行队伍
1.执行人员的素质要求 政治素质：公仆意识，全心全意为人民服务 品德素质：廉洁奉公、尽职尽责 知识素质：直接/间接知识、学历水平/内行专家、 资历/上 进心、合理的知识结构 能力素质：应变、管理、沟通、创新、表达 心理素质：抑制力、临危不乱、心理承受能力 身体素质
执行者通过建立组织机构，运用各种政策 资源、采取解释、宣传、实验、实施、协 调与监控等各种行动，将政策观念形成的 内容转化为实际效果，从而实现既定政策 目标的活动过程。
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1.5政策执行的特点
v 政策目标的明确性 v 政策范围的限定性 v 政策执行影响的广泛性 v 政策执行的动态性
完整性、稳定性、连续性、配套性、严肃性、权威性， 政策多变，政出多门，弹性过大，朝令夕改， v 第三、相互抵触。 v 第四、政策执行主体的本位主义、部门利益和地方利益 驱使，扭曲、截留、肢解、转变政策，以土政策、小政 策取代大政策。 v 第五、法治不健全，对政策执行监控不力。缺乏有效的 监控机制，搞形式、走过场，有令不行、有禁不止。 v 第六、 各地情况复杂、差异大，政策难以整齐划一，
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3.4 处理好政策执行中的原则性与 灵活性总结
v 第一、政策执行中的原则性与灵活性统一， 就是要把政策精神和实际情况相结合，既要 把握政策界限，又要创造性地实施政策。
v 第二、灵活性是在原则允许的范围内的灵活， 不是违反政策的随心所欲，不是对政策原则 的蔑视和践踏。
v 第三、政策目标是灵魂，政策灵活性是手段 与方法，政策原则是基础和界限 。
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2.执行队伍的互补：取长补短，木桶理论
v 知识互补：知识在交流中增值——多学科、 多层次、知识内容综合、专业门类齐全
v 能力互补：思想家、指挥员、笔杆子、宣传 员、战术家
v 年龄互补：老中青合理搭配、以中青年为主、 梯型年龄结构
v 性别互补：赖斯、希拉里、吴仪——“男女搭 配、干活不累”
执行的个人裁量。从法律观点而言，行政裁量是 指行政机关在法律积极明示的授权或消极默示许 可的范围内，基于行政目的，自行斟酌，选择认 为正确的行为，而不受法院的审查。也有人认为， 裁量是裁度推量之意，是人类对事物考虑的内在 心理意识的过程。裁量不是随意的，而是有其依 据和目标的，裁量具有积极性，以追求“正确性” 为目的，不过，这种“正确性”不能客观地加以 确定，而是主观斟酌的。
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v （二）行政执行的象征层面 v 政策执行的象征性（symbolism）层面，所关切
的不仅是如何执行政策问题，而且是执行多少的 问题。M·艾德曼（Muaary Edelman）在《政治 象征性的应用》（the symbolic uses of politics） 一书中指出“政治只是一连串抽象的象征”，政 策过程中所发生的许多事都是象征性的，通过无 法执行的立法就是一例子 。
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3.2政策变通
（一）政策变通的形式
v 有的学者概括了三种变通形式，即一“求神似， 去形似”；二“不求神似，只求形似”；三 “既不求神似，也不求形似”。只有第一种是 合理、正确的变通形式，另外两种实际上是对 政策的歪曲。
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（二）如何做到政策变通正确、合 理
v 1、了解上情。加强政策学习，领会精神实 质，这是合理变通的前提条件。
v 一、必要的政策资源
v
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二、顺从的目标群体 （一）政策方案对政策对象的规定 （二）政策对象对政策的接受程度 （三）政策执行成本对目标群体的影响 三、正确的执行策略 （一）原则性与灵活性相结合
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•原则性和灵活性辩证统一的一种思 路
•政
•政 策 灵 活
•策
•政策提倡
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第四节 公共政策执行的有效性
v 4.1影响政策执行的主要因素
v （一）政策本身 v （二）机构因素 v （三）人的因素 v （四）政策外的因素
如政治的、经济的、社会的环境条件，社 会的文化背景和传统，与政策相关的技术 水平等 。
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4.2政策有效执行应具备的条件
给各地“因地制宜”变通执行政策留有余地。
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三、“上有政策，下有对策”现象的危害
v 第一、破坏政策的完整性、严肃性和权威性，导 致各类违法违规层出不穷。
v 第二、曲解、扭曲政策，导致政策走样、失效， 甚至使政策走向反面，影响政策目标和政策效果。
v 第三、肢解架空政策，任意取舍、阳奉阴违，使 政策落空。
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2.3政策执行的手段
v （一）行政手段 行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指 示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政 层次和行政区划来实施政策的方法。
v （二）法律手段 法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁 工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行 活动中各种关系的方法。
v 个性互补：气质与性格互补，需要磨合期
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（六）有效沟通沟通是成功的法宝
执行中的沟通主要是指执行机构之间、执行机构与有关 部门之间、上下级之间、执行人员之间、执行人员与目 标群体之间为实现政策目标所进行的信息交换 。在政 策执行中，存在着沟通障碍有：
v （1）语言方面的障碍 ：语意差异 v （2）知识经验差距过大：对牛弹琴、阳春白雪 v （3）组织结构不合理：管理幅度过宽、信息失真 v （4）曲解造成的障碍 v （5）沟通技能方面的障碍 ：“谈判专家”“鸡同鸭讲” v （6）心理因素的障碍：知觉选择性/个性冲突/情绪影响/ 否定逆言
（1）美国奥克兰计划没有取得预期的成功 （2）政策科学研究视野的拓宽
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1.3 政策执行兴起的主要途径
（1）自上而下的途径 （2）自下而上的途径 （3）政策/行动连续途径 （4）政策工具选择途径
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1.4 政策执行的基本内容
政策执行的含义 政策执行是一个动态过程，它是政策
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（2）政策执行不受重视的原因
A.天真地假设政策执行过程是简单的且人所共知 的； B.强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官 员对政策执行过程负责； C.执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定 相关的行动者； D.时间和资源的巨大消耗。
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1.2 政策执行研究兴起的契机