公共行政学 一绪论)
公共行政学_绪论(1)
一、课程性质与目的《公共行政学》是行政管理专业的一门专业基础课程，本课程汲取了当今国内外行政学研究的最新成果，特别是借鉴了20世纪90年代西方发达国家行政学研究的最新观点。
通过本课程的学习，有助于了解公共行政学的基本概念、基本理论，以及系统地把握公共行政学的主要内容，了解该课程最新、最前沿的知识，从而为行管专业的其它课程的学习奠定坚实基础。
二、课程简介本课程包括系统讲授、讨论、作业、案例分析等教学环节，要求准确掌握本课程的基本概念、基本理论，并能理论联系实际地灵活运用，对本课程的主要内容有一个大概的知识轮廓，并能够运用所学知识分析问题和解决行政管理领域的相关问题三、教学基本要求行政学是一门研究范围比较广泛的应用性学科，课程教学时，应坚持理论联系实际的原则，把传授知识和培养技能结合起来，把课堂教学和课外实践结合起来，达到学以致用的目的。
本课程以政府对社会公共事务的管理为研究对象，以行政管理的规律和方法为研究重点。
本课程学习应达到以下基本要求：了解行政管理学产生发展过程以及学科特征、领导方法与领导艺术、国内外行政改革与行政发展状况；掌握行政职能理论以及行政权力设置与行使、行政组织体制的内容以及人事行政理论、行政决策理论与行政实施的过程、法治行政、依法行政、行政绩效的基本理论。
四、教学方法课程主要采用理论教学，案例讨论为辅，PPT教学。
1.1.1 行政管理行政管理的概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率公共行政是指现代政府特别是狭义的政府（即行政机关）管理社会公共事务、提供公共服务的活动公共管理是以政府为核心的公共部门（含非政府公共部门）增进与公平分配社会公共利益的管理活动。
为何需要公共行政社会发展和分工的需要；联系公民与国家的纽带：政府是什么？政府是如何对公民的？公共行政的职能：执行法律、制定政策、提供服务……第一节行政的概念阐释1.1 古代中西方不同的行政理念（1）中国古代的行政理念在古代中国文献中，“行政”一词的基本含义就是管理国家事务，统治天下。
第01章 公共行政学绪论
第一章 绪论
• 第一节 行政与行政学概述
• 一、公共行政的含义 • （一）公共行政的概念
•
“兽相食，且人恶之，为民父母，行政不
免于率兽而食人，恶在其为民父母也？”
——孟子《梁惠王·上》
6
• 公共行政是指国家行政机关以公共利益为目标，
以宪法和法律为依据，通过制定和实施公共政策， 对社会公共事务进行管理的活动。
• 公共行政是指国家行政机关管理社会公共事务、 提供公共服务的活动。
•
7
• 这个界定包含如下内容： • 第一，公共行政的主体是国家行政系统中的
中央以及地方各级政府。 • 第二，公共行政的客体是全社会范围的公共事
务。 • 第三，公平、公正是公共行政的最高价值取向。 • 第四，宪法和法律是公共行政的依据。 • 第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基
• （二）规范研究方法 • （三）实证研究方法 • （四）比较研究方法 • （五）案例研究方法 • （六）跨学科研究方法
•
16
四、公共行政学研究的趋向
• 1、从演绎分析转向归纳分析。从一般到个别转为从 个别到一般
• 2、从价值分析转向实证分析。从应然到实然 • 3、从静态分析转向动态分析。从制度、结构研究转
23
（二）行政管理学产生的理论渊源
• 1、西方近代政治学尤其是国家学说，为行政管 理学提供了理论和思辩的研究方法。
• 2、君主制时代德、奥两国的官房学。 • 官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为
国家(君主)管理财政、经济、行政等问题。 • 官房学以后演变为公共财政学。
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• 3、英国的文官制度。 • 英国在1805年设立了常任文官，1854年正式
确立了常任文官制度。
公共行政学-第一章-绪论
第一章 绪 论
目录
1
公共行政概述
2
公共行政学的产生与发展
3
公共行政学的学科范畴
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第一节 公共行政概述
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一、行政与公共行政的语义
（一）行政的含义
行政即对国家事务的管理活动 主体---政府
（二）行政与公共行政
外文语言的转换 行政，行政管理，政府管理，公共行政这些名 称不存在本质上的区别，都是关于政府公共行 政现象的研究，但却从一定意义上反映了公共 行政学的发展历程，反映了研究理念和研究侧 重点的差异。
第三节 公共行政学的学科范畴
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一、公共行政学的研究对象和范围
I. 需要关注行政体制与组织---谁来做的问题
II. 研究在一定的行政体制条件下，行政组织如何 依靠公共资源，运用各种手段对社会事务进行 管理和提供服务---怎么做的问题
III.行政组织凭借与运用国家行政权力的一种管理 与服务活动---要遵守的原则
第一节 公共行政概述
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一二、公共行政的概念与特征
（一）概念
政府依法以一定的组织形式行使行政权力 ，管理公共事务，提供公共服务的活动
（二）特征
以政府或者行政机关为基本形 式，但不以此为限
主公合体共法的 性 性特定公配性共置行效主 依 行 行政 率以 公 资 公 和体 法 政 政的 的国 共 金 共 发合 进 机 争根 基家 行 来 行 展法 行 关 议本 础的 政 源 政财 在 应目 上名 组 或 是政 公 依标 ，义 织 者 因预 共 法是 不行 所 国 为算 行 解如 断使 在 家 社与 政 决何 地公 地 的 会审 活在 满共 域 预 公计 动最 足权 内 算 共等 中大 公力 的 或 需工 的化共居者求作职的需民公及权实求都共其、现、是资变程社实平金化序会现等渠发应资公的道展有源共个而法体存可在依 变动性 利益。因此各个不同的国家和地区在不同的时间所采
2020国开大学《公共行政学》 绪论1 习题答案
《公共行政学》第一章绪论自测练习一、单项选择题1．提出立法、司法、行政、考试和监察五权分立思想的是（C），他建立了五院分立制度。
A. 康有为B. 梁启超C. 孙中山D. 张金鉴2．在西方，最早提出行政概念的是（B）。
A. 马克思 B. 亚里士多德 C. 瓦特 D. 史坦因3.公共行政的首要特点是它的（C）。
A. 政治性 B. 法制性 C. 公共性 D. 民主性4.中国的公共行政的最大特点是（C）。
A. 公平性 B. 民主性 C. 中国共产党领导政府 D. 高效性5. 称之为“人事管理之父”和行为科学的先驱者的是（C）。
A. 普耳 B. 斯密 C. 欧文 D. 斯图亚特6.发表了公共行政学的开山之作《行政之研究》的是（A）。
A. 威尔逊 B. 韦伯 C. 古德诺 D. 泰勒7.伍德罗·威尔逊在《政治科学季刊》上发表了公共行政学的开山之作（D ），它标志着公共行政学的产生。
A. 《行政学原理》B. 《行政学》C. 《政治与行政》D. 《行政之研究》8.被称为“组织理论之父”的是（D）。
A. 泰勒 B. 欧文 C. 法约尔 D. 韦伯9.德国著名的政治学家、社会学家、经济学家和宗教学家马克斯韦伯提出（D），因而被称为“组织理论之父”A. 14条管理原则B. POSDCRB,即七项管理职能C. 管理五项职能D. 官僚制理论10.被称为“科学管理之父”的是（A）。
A. 泰勒本 B. 法约尔 C. 欧文 D. 韦伯11.被称为“行政管理之父”的是（C）。
A. 欧文 B. 韦伯 C. 法约尔 D. 泰勒12.提出管理五项职能和14条管理原则的是（C）。
A. 欧文 B. 泰勒 C. 法约尔 D. 韦伯13.提出著名的POSDCRB，即七项管理职能的是（D）。
A. 韦伯 B. 欧文 C. 法约尔 D. 古立克14.20世纪30年代，古立克把管理职能概括为（D）。
A. 计划、领导、人事、指挥、组织、报告、预算B. 计划、领导、人事、沟通、协调、组织、预算C. 领导、决策、组织、指挥、协调、人事、预算D. 计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算15.第一位试图简历公共行政学体系的是（A）。
公共行政学复习资料 完整版
第一章绪论一、公共行政学涵义：又称行政学、行政管理学，是指关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识、方法的体系。
二、行政国家在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都相当发达，以自由裁量权、委任立法权和行政司法权为主要内涵的行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。
对于这种情况，英美法学家形象地将其概括为“行政国家”，美国行政学家沃尔多又对此进行了专门的系统描述。
三、国家公共行政管理的主要方式1.行政立法、行政司法、行政管理法规。
行政立法是行政国家兴起以后比较常见的一种行政现象。
它是指政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规，其效力等同于立法，具体包括两种情况：一是委任立法，即立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规。
委任立法是行政职能扩展的主要标志之一；二是管辖立法，主要指依据政府职权而订立的规章制度。
行政司法则是指行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象，所涉及的内容，主要是一些行政法规适用、行政机关熟悉的专业性、技术性的纠纷或事件。
行政管理法规简称行政法规，是国家行政机关依法制定的具有行政法规范性的文件的总称。
具体说来，又可以分为三种类型：（1）自主性行政管理法规；（2）执行性行政法规；（3）补充性行政管理法规。
三种情况都不得与宪法和法律相抵触。
2.行政决策、行政决定、行政政策。
所谓行政决策，是指行政行为主体即政府运用行政权力，发挥行政管理的职能，为解决行政管辖范围内诸种公共事务而做出的价值选择或行动对策。
行政决定在本质上等同于行政决策，但在裁处对象、适用范围和层次上存在着差别。
行政政策是政治政策的对称，主要指政府从当时当地的社会环境出发，为实现一定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行动准则或方案。
3.行政领导、行政指导、行政引导。
行政领导是国家行政机关中的行政行为主体、主要是领导者，依法履行政府职能、行使国家公共行政权力，组织和管理公共行政事务所进行的各种行政活动的通称。
公共行政学
公共行政学第一章绪论学习重点：一、行政与公共行政的含义。
1、行政：顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事务。
2、公共行政：是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。
也可以说，公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。
在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。
二、公共行政的特点。
1、公共行政的首要特点是它的公共性。
公共性是指公共行政以实现公共利益为目标。
2、公共行政的政治性。
3、公共行政具有严格的法制性。
公共行政必须忠于宪法，维护并执行宪法。
4、公共行政的民主性。
公民参与和行政公开是民主行政的重要标志。
5、公共行政的公平性。
6、公共行政的高效性。
三、公共行政的作用。
1、公共行政是对国家的治理。
2、公共行政是执行人民意志和实现公共利益的保证。
3、公共行政是发展社会主义市场经济的保证。
4、公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证。
5、公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。
四、公共行政学的产生和发展。
1、科学管理时期（19世纪末至20世纪30 年代）。
主要代表人物有：威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克、魏劳毕等。
2、行为科学时期（20世纪30年代至20世纪60年代）。
这个时期公共行政学的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。
3、新公共行政学时期。
所谓新公共行政学（20 世纪60 年代至70 年代）是相对于传统公共行政学而言的。
但是它也仅是在某些价值观念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。
4、新公共管理时期（20 世纪70 年代至今）。
新公共管理主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，提高效率和服务质量；同时，还主张引进竞争机制，顾客至上等。
《公共行政学》要点及主要内容
《公共行政学》各章要点提示及主要内容第一章绪论本章主要介绍公共行政的含义、特点。
公共行政学的产生。
同时，本章界定了公共行政学的概念、特点与研究方法，也简要地介绍了我国公共行政学的发展状况。
要点提示公共行政的含义行政是指政府处理国家的公共事务。
公共行政是指公共组织（政府）的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。
公共行政的特点与作用特点：首要特点是它的公共性、公共性、法则性、民主性、公平性、高效性。
中国的公共行政的最大的特点是中国共产党领导政府。
作用：第一、公共行政是对国家的治理第二、是执行人民意志和实现公共利益的必要保证第三、是发展社会主义市场经济的保证第四、是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证第五、是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要公共行政学的产生和发展一、科学管理时期二、行为科学时期三、新公共行政学时期四、新公共管理时期五、中国公共行政学的研究与发展公共行政学的研究对象公共行政学的研究对象政府能够管什么；应该管什么；政府管理由谁来管；政府管理怎么管；政府管理为什么管。
第二章行政环境行政环境是指直接或间接影响公共行政管理的各种内外部因素的总和。
行政环境与公共行政的关系是辨证的关系。
要点提示行政环境的含义公共行政环境是指直接或间接地影响和作用公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。
行政环境的特点（1）复杂性（2）约束性（3）特殊性（4）不稳定性一般行政环境与公共行政一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。
（1）自然地理环境与公共行政（2）社会环境与公共行政具体行政环境与公共行政具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。
它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。
《公共行政学》第一章讲义(张国庆 第三版)
《公共行政学》讲义第一章绪论主要内容第一节公共行政学概述第二节公共行政学的演进第三节国家公共行政管理体制第一节公共行政学概述⏹公共行政学的涵义⏹公共行政学的研究对象与学科目的⏹公共行政学的研究范畴与研究方法⏹公共行政学的特点及与相关学科的关系⏹现代行政现象与现代行政精神一、公共行政学的涵义关于公共行政的起源，自有国家形态的人类社会以来, 就有公共行政活动，公共行政的历史与人类有组织活动的历史一样漫长。
中国的公共行政思想始于周朝，中国文官制度。
西方国家对公共行政的理解可以追溯到古罗马法及其传统, 到18世纪的德国和奥地利政府与普鲁士政府, 再到19世纪的拿破仑法典。
在美国, 人们往往将行政学的起源归功于威尔逊的文章《行政之研究》。
公共行政学的四个渊源1、政治学渊源：政治学对公共行政学的影响始终居于主导地位。
意味着其是行使国家行政权力的政治性的管理活动。
例如：代表性、责任性，政策的支持与反对、效率价值的是与非等价值原则；倡导公民参与，以提高回应性等理性因素；对行政主体的理解：政府管理、政治学院之下的行政管理专业设置、或者独立设置的公共行政学院等。
代表性的政治思想家：马基雅维利、霍布斯、约翰洛克、卢梭、托克维尔、傅立叶、普鲁东、马克思、恩格斯等从不同角度对于国家、政府（公共行政）等在社会中的作用做出过经典性描述。
2、管理学渊源：管理学对公共行政学的影响无疑是久远的，还应该包括组织学理论的对公共行政的影响。
例如，认为从管理学原理出发，公共行政意味着程序与技术；追求组织效率是最大价值；信奉国家意志的执行就是行政；从公共行政的新进发展看顾客导向、更加企业化倾向明显。
代表性的学者的及观点有：韦伯的组织官僚体系论；泰勒的科学管理理论；1887年伍德·威尔逊关于政府应该能够适当和成功地做些什么，还要追求效率并以最小的资源来完成等；古德诺关于行政与政治的二分法；西蒙的决策理论认为公共行政就是通力合作达到共同目标的集体行动；以及新公共管理或所谓的管理主义理论的强调绩效为本、解除管制、授权、竞争机制、顾客导向等都带有使公共行政管理带有强烈的管理理论色彩。
公共行政学第一讲 绪论
2020/12/11
“官僚制”模式（Bureaucratic Model ）有三个最重要的特征： （1）劳动分工原则（专业化）。
韦伯认为组织成员不必样样精通，各个成 员只需按分工原则专精于自己岗位职责的 工作。 （2）层级节制原则 （等级制）。
2020/12/11
☆威尔逊和古德诺的“政治行政二分”思想在 当时的影响：
1. 他们的观点直接地影响了美国的政治现实，推动了 现实的行政活动从政治活动中剥离出来，很大程度 上有助于克服政治党派对行政活动的干预。
2.他们的这种观点影响了当时代行政管理活动的关注 点（即突出行政活动的管理性特点，弱化甚至排斥 了政治性特征）。并且，之后不同时期的思想都摆 脱不了对公共行政“技术性（管理性）”与“政治 性”色彩的不同偏重。 虽然没有明确提出，这里对行政人员的本质暗含 一个 “行政人”假设，强调行政领域是独立于政 治世界之外的领域，故行政人员也应该奉行政治中 立原则，不参与党派斗争，不以党派褊私影响行动 ，从而能够公允地执行政策。
2020/12/11
古认为尽管行政管理还保持着分化非常明显，行政活动相对于政治活动 确定无疑地突显出大量非政治性（技术性） 的内容。
对应于政治与行政的区分，古认为那些 从事政治活动的人，通常被称为“政务官” 或“政治家”，而从事行政管理的人，往往 被称为“事务官”或“技术官僚”。
2020/12/11
Question: 今天我们应该如何看待韦伯的官僚制
组织模式？ “官僚” 过度 (西方) “官僚”不足（我国）
2020/12/11
（二）新古典主义时期的公共行政学（ 1940’s-1960’s）：
《公共行政学》课程笔记
《公共行政学》课程笔记第1章绪论一、行政与公共行政的基本概念1. 行政的概念与特征- 行政的定义：行政是指国家行政机关为实现国家目标和任务，依据法律、法规和政策，对国家事务进行组织、指挥、协调、监督和服务的活动。
- 行政的特征：- 目的性：行政活动具有明确的目标，旨在实现国家的政治、经济、文化和社会发展。
- 法律性：行政活动必须依法进行，遵循法律法规的规定。
- 持续性：行政活动是连续不断的，涉及国家日常事务的管理。
- 服务性：行政活动以服务公众为宗旨，满足公民的需求和利益。
- 权威性：行政活动依靠国家赋予的行政权力来执行。
2. 公共行政的概念与特征- 公共行政的定义：公共行政是指政府及其相关部门，为实现公共利益，运用公共权力，对公共事务进行管理和服务的活动。
- 公共行政的特征：- 公共性：公共行政的目标是促进公共利益，而非私人利益。
- 权威性：公共行政依赖于国家公共权力，具有合法的强制力。
- 系统性：公共行政是一个由多个相互联系、相互作用的部门和层级组成的复杂系统。
- 动态性：公共行政需要不断适应社会环境的变化，进行政策调整和体制改革。
- 透明性：公共行政的过程和结果应当是公开透明的，接受公众监督。
二、公共行政学的研究内容1. 公共行政理论- 研究公共行政的基本概念、原则、理论和模式，包括古典理论、行为科学理论、系统理论、新公共管理理论等。
2. 行政组织- 研究行政组织的结构、功能、类型及其变革，包括组织的设计、运作、变革和发展。
3. 行政领导- 研究行政领导的理论、体制、方法和艺术，包括领导者的素质、领导风格、领导决策等。
4. 公共政策- 研究公共政策的制定、执行和评估，包括政策过程、政策分析、政策评价等。
5. 行政监督- 研究行政监督的理论、制度和方法，包括内部监督和外部监督机制。
6. 人事行政- 研究公务员制度、人力资源管理及培训，包括人事招聘、考核、激励和职业发展。
7. 财务行政- 研究国家预算、税收、公共支出和审计，包括财政管理、预算编制和执行。
公共行政学：绪论
会制度、历史条件、民族文化等因素的影响，所介绍的
人物及思想可能具有某种局限性，或存在某种分岐与争
论。对于中国古代行政思想的挖掘与阐述也仅仅是一部
分，中国古代行政思想之浩瀚决不是一章的内容所能容
纳的。 2020/2/10
海南电大
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西方行政学的创立与发展过程
• 一、提出与创立时期(1887年－1918年) • 二、正统时期(1919年－1945年) • 三、批评与转变时期(1946年－1959年) • 四、应用与发展时期(20世纪60－70年代) • 五、挑战与创新时期(20世纪70－80年代) • 六、总结与探索时期(20世纪80年代以来)
层面海南。电大
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本节要点
• 一、行政与公共行政 • 二、公共行政的特点和作用
2020/2/10
海南电大
6
一、行政的涵义
• １．从政治的角度说明行政。 • 2．从管理的角度说明行政。 • 3．从法制的角度说明行政。
2020/2/10
海南电大
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二、公共行政的特点与作用
• 1、公共行政的特点
• （１）公共性。 • （２）政治性。 • （３）严格的法制性。 • （４）民主性。 • （５）公平性。 • ( 6 )高效性。
• 一、公共行政学的含义 • 二、公共行政学的特点 • 三、公共行政学的研究对象 • 四、行政学研究的方法
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海南电大
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一、概念界定
行政学是一门研究国家行政组织依法对国家政务进行
有效管理的规律及其应用的科学。 • 理解：
第一，行政学研究的主体是国家行政组织；
第二，行政活动的前提是依法行政；
三、批评与转变时期 (1946年－1959年)
公共行政学.ppt(一、二、三章)
第一节 行政学概述
3、工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专 业化为现代公共行政的产生提供了重要的条件 （二）功能 管制功能 服务功能 维护功能 扶助功能
第二节 公共行政的理论和实践
一、西方公共行政的理论和实践 1887年威尔逊发表的《行政学研究》是 公共行政学的发端.
第二节 公共行政的理论和实践
三、知识经济社会与公共行政 1、从等级行政向网络行政的发展 2、从精英行政向大众行政的发展 3、从官僚式行政向企业式行政的发展 四、公共行政的研究趋向 1、分析西方的行政理论，使之本土化的趋向 2、公共行政研究的技术化和专业化趋向 3、公共行政研究的国际合作化趋向
第二节 公共行政的理论和实践
3、修正公共行政研究时期 以行为科学学派为代表 哈佛大学的教授梅奥的霍 桑实验 4、整合公共行政研究时期 权变理论 E=f（L，F，S）E=Efficiency L=Leader F=Follow S=Surrounding
第二节 公共行政的理论和实践 二、转型时期中国的公共行政 1、政府与公民关系的变化(委托—代理关系) 2、政府职能和角色的变化 3、随着社会利益的分化，政府开始关注自身 的利益 4、政府观念的变化（成本效益、服务、有效 性、时间、顾客、利益等）
第三节
组织冲突管理
（二）解决组织冲突的方法 1、协商解决 2、仲裁解决 3、权威解决 4、调整政策法 5、求同存异 6、暂缓解决 7、另寻出路 一般说来，组织冲突有两种发展方向，一是冲突 激化；二是冲突得到解决。组织冲突一般有四种 情况：一是一方被另一方说服；二是双方僵持； 三是双方保留意见，寻找新的出路；四是相互补 充，达到新的统一。
公共行政学
4、国际环境与公共行政
（一）具体行政环境的概念与内容
具体行政环境也叫组织环境，包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。
（二）组织文化 1、组织文化的含义 2、组织文化的作用 具有价值导向作用；是文化的基础、管理的灵魂；是组织的个性；为组织和组织成员提供精神动力；组 织文化的稳定性。 3、组织文化的特征 组织陈成员的同一性程度；是否具有团队精神；对人的关心程度；组织的一体化程度；风险承受程度； 民主程度；报酬标准；是否重视结果；控制程度。
以行政权力的划分作为标准
中央政 府体制
地方政 府体制
行政区 划体制
A
内阁制
B
总统制
C
半总统制
D
委员会制
E
部长会议体制
F
国务院体制
A
自治体地方政府
B
行政体地方政府
C
民主集中制地方政 府
（一）行政区划体制的原则
政治原则；尊重历史传统原则；有利于发展的原则；有效管理的原则；民族自治的原则。
（二）行政区划的类型 传统型；发展型；特殊型。
一、政治职能 政治统治职能；保卫国家主权的职能；民主职能。 二、经济职能 规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能；对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能；直接生产和提供 公共物品，弥补市场不足的职能；管理国有资产的职能。 三、文化职能 意识形态职能；发展科学技术和教育职能；发展文学艺术和体育卫生职能；加强社会主义道德建设的职能；清除那些 不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能。 四、社会职能 维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；确保社会公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障的职能。
亚伯拉罕· 马斯洛，提出人类需要层次理论。
1《公共行政学》第1章绪论
• 不懂什么叫原子反应堆,也不大理解1000万英 镑的价值，只用两分半钟就可以通过；当决 定花350英镑盖车棚时,对于是否有此必要、 花多少钱和使用什么材料，却能够讨论45分 钟。
• （4）官僚主义者所需要补充的人员是“下 手”而不是“对手”，以免给自己在晋升的 道路上增加障碍，总是排斥一切比自己强的 人，总是反对任命或者提升任何将来可能胜 过他自己的人。
• （5）办公大楼愈堂皇,设备愈精致,往往管 理愈混乱，管理者愈腐败无能。
• （6）年老迟顿而又居领导职位的人不肯退 休，使下级的接替者倍受挫折，心灰意懒或 产生变态心理。
第一章 绪论
教学重点
1、公共行政的含义和公共行政学的 概念
2、公共行政学发展的几个重要时期 和其重要的代表人、主要的思想
3、公共行政学的研究对象和主要的 研究方法
• 《帕金森定律》一书出版以后，被翻译成 多国语言，在美国更是长踞畅销书排行榜榜 首。
• 精彩内容： • 不称职官员的三条出路
在《帕金森定律》一书中，帕金森教授对 于机构人员膨胀的原因及后果作了非常精彩 的阐述：
一个不称职的官员，可能有三条出路： 一是申请退职，把位子让给能干的人； 二是让一位能干的人来协助自己工作； 三是聘用两个水平比自己更低的人当助手。 这第一条路是万万走不得的，因为那样会 丧失许多权利；第二条路也不能走，因为
案例
•
某学校一所中等专业技术学校。1995年5月，
该校行政科发布了一个分房通知，将该校新购置的5
套三居室住宅分给有关人员，交将分房的条件列出。
该校教师张某认为，他在该校已工作10年，对该校
的教学改革作出过较大贡献，且他家一直住房紧张， 急需改善住房条件，但分房名单中却没有他。张某 认为很不公平，便多次向校行政科、校长和学校主 管部门申诉，但均未获得解决。张某一怒之下，于
公共行政学(第1章)绪论
第1章绪论二、思考题1 ．为什么说‚从一定的意义上说，行政管理学是一门‘借用’的学科。
答：‚从一定的意义上说，行政管理学是一门‘借用’的学科‛是一个正确的论断。
因为行政管理学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果和研究方法，促进了自身的完善和进步。
具体体现在以下几个方面：( 1 ）就起源而言，行政管理学脱胎于政治学学科。
早期的行政管理学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义，但那时所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辨的，而不是技术的、过程的和实际运作的，且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。
目前许多有关公共行政的问题，也仍然是与政治学学科交叉研究的。
( 2 ）在研究方法上，行政管理学吸收了大量商业管理的观念。
行政管理在研究过程中引入了商业管理的效率、成本、时间一动作分析等观念和方法，将其应用到关于公共行政问题的研究之中。
这就为公共行政学的学科方法论的丰富化和学科领域的拓展建立了新的基础，推动着公共行政学朝着实证研究的方向不断发展。
2 ．简述公共行政学的一般涵义。
答：公共行政学也称行政学、行政管理学，是研究国家行政机关依法对社会公共事物及自身内部事务进行有效管理的科学。
公共行政学的一般涵义可以从以下几个方面理解：( 1 ）从研究范畴上看，公共行政学是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学。
其包括公共行政制度、行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的系统的思想、理论、逻辑、知识和方法。
( 2 ）从功能上看，公共行政学的作用在于反映国家行政机关管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。
3 ．简述公共行政学的学科功效。
答：公共行政学的学科功效主要集中在以下几个方面：( 1 ）确保政府的行政宗旨。
1公共行政学绪论
第一节
公共行政学概述
一、公共行政学的涵义
3、“政治”行政观与“管理”行政观
持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学 者。
持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起 以后的一些行政学者。
第一节
公共行政学概述
一、公共行政学的涵义
4、公共行政学的概念 ?公共行政泛指各级国家行政机关以公共利益为目的，
张国庆.公共行政学 [M].北京大学出版社，2007. 夏书章.行政管理学[M].高等教育出版社，中山大学出版社， 2013.
1、泰罗：《科学管理》，中国社会科学出版社，1990年版。
2、法约尔：《工业管理与一般管理》，中国社会科学出版社，1990年版。 3、西蒙：《管理行为》，北京经济学院出版社，1994年版。 4、马克斯·韦伯：《经济与社会》，商务印书馆，1997年版。 5、F·J·古德诺：《政治与行政》，华夏出版社，1987年版。 6、奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店，1999年版。 7、詹姆斯·Q·威尔逊：《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》， 上海译文出版社，1990年版。 8、戴维·H·罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中 国人民大学出版社，2002年版。 9、R·J·斯蒂尔曼编著《公共行政学》，中国人民大学出版社，2004年出版。 10、R·登哈特：《公共组织理论》，中国人民大学出版社，2001年版。 11、尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，中国青年出版社，2004年出版社。 12、敦利威：《民主、官僚制与公共选择》，中国青年出版社，2004年出版 社。 13、沙夫里茨和海德：《公共行政学经典》（英文），中国人民大学出版社， 2004年版。 13、奥斯特罗姆等人：《公共服务的制度建构》，上海三联书店，2000年版 本。
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重点辅导：第一章绪论
以下是本章重点知识，请各位同学务必掌握。
一、公共行政的含义
行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。
顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事物。
我国古代对行政的含义就是施政、为政，即政府处理国家政务。
在西方，最早提出行政概念的是2000年前的古希腊伟大的哲学家亚里士多德。
蒸汽机发明家瓦特曾提出建立一门行政学。
其次是普鲁士政治家、行政法学家海因里希·弗里德里希·卡尔·史坦因男爵，他在1856年在研究行政法时使用了这个概念。
现代英文的行政源于拉丁文。
行政是指政府处理国家的公共事务。
公共行政是相对私人行政而言的，私人行政是私营部门的行政，公共行政是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。
广义的公共组织是指不以营利为目的，旨在为社会和公众提供公共服务和产品以实现公共利益为目标的一切社会组织。
狭义的公共组织是指政府。
许多学者将公共行政等同于政府行政。
因此，行政与公共行政没有什么本质的区别。
学者们从不同的角度界定公共行政的领域：
（1）从“三权分立”来界定公共行政范围。
权力分立制度是西方现代民主制度的核心，对公共行政发展有巨大的影响。
孟德斯鸠提出的“三权分立”思想形成了西方发达国家权力的基本结构。
从“三权分立”的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力，而且三种权力各自独立，互相制约。
（2）从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围，美国早期的政治家和政治学家主张政治与行政分离，这是公共行政学产生的主要推动力。
他们针对当时的政党分赃制严重地影响行政秩序的情况，提出政治必须与行政相分离。
他们认为政治是制定国家政策，行政是执行国家政策。
威尔逊在《行政之研究》和古德诺在《政治与行政》都主张政治与行政二分法。
（3）从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。
代表学者有怀特、西蒙、汤姆森、斯密斯堡等。
公共行政是指公共组织对公共事务的管理。
在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政府行政。
二、公共行政的特点与作用
1、公共行政的特点
（1）公共行政之首要特点是它的公共性；
（2）公共行政的政治性；
（3）公共行政具有严格的法制性；
（4）公共行政的民主性；
（5）公共行政的公平性；
（6）公共行政的高效性。
中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。
党中央领导中央政府，各级党委领导同级政府。
政府必须无条件地执行党的方针、路线、政策，是政策制定者和监督者，政府是执行者。
这是我国的公共行政与其他国家的公共行政的最大区别，也决定了我国公共行政的独自特点。
2、公共行政的作用
（1）公共行政是对国家的治理；
（2）公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证；
（3）公共行政是发展社会主义市场经济的保证；
（4）公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证；
（5）公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。
三、公共行政学的产生和发展
1、科学管理时期
科学管理时期的公共行政学（19世纪末—20世纪30年代），也称传统的公共行政学，或静态公共行政学时期，或X理论时期。
这个时期的代表人物有：威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克等。
威尔逊、古德诺和韦伯奠定公共行政学的理论基础，泰勒和法约尔等管理学家提供了管理的效率原则。
但是，作为行政学的学科体系的建立却是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。
科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因素。
2、行为科学时期
行为科学时期的公共行政学（20世纪30年代—20世纪60年代，）也有人称之为动态行政学时期，或Y理论时期。
这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。
代表人物有梅奥、巴纳德、马斯洛、西蒙、沃尔夫等。
这个时期公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。
但是最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。
3、新公共行政学时期
新公共行政学（20世纪60年代至70年代）是对传统公共行政学而言的。
但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。
新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。
4、新公共管理时期（20世纪70年代迄今）
新公共管理运动的产生是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。
它主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；同时，还主张引入竞争机制，顾客至上等。
强调结果而不是过程等。
总之，新公共管理仍然是以效率为中心的改革。
它十分尖锐地批评传统的官僚制组织，认为官僚制组织效率低下，不能满足公众的需要，不负责任，主张组织结构扁平化。
大多数国家的新公共管理运动并没有触及官僚制的情况下进行的。
新公共行政管理过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系有不足。
四、公共行政学的研究对象与方法
1、公共行政学的含义
公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。
在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。
2、公共行政学的特点
（1）公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科；
（2）公共行政学是应用性的学科；
（3）公共行政学是政治性较强的学科；
（4）公共行政学研究的广泛性；
（5）公共行政学的发展性。
五、公共行政学的研究对象
1、公共行政学研究政府能够管什么。
这是指行政环境。
2、公共行政学研究政府应该管什么。
这是指政府职能。
3、公共行政学研究政府管理由谁来管。
这是指政府管理的主体是谁。
即公共组织、行政体制、行政领导、人事行政、机关行政。
4、公共行政学研究政府管理怎么管。
首先是政府管理的过程，即行政决策、行政执行、行政监督；其次是政府管理的依据，即法治行政、行政方法和公共财政。
5、公共行政学研究政府管理为什么管，也就是管理的目的。
政府管理有两个目的，一个是效率，一个是公平。
即行政效率和行政改革。
六、公共行政学的研究方法
1、公共行政学的研究取向。
（1）管理取向，也就是企业管理取向。
它可以分为传统管理取向和新公共管理取向；
（2）政治取向；
（3）法律取向。
法律研究取向的产生有三个源头：其一是行政法；其二是公共行政司法化的发展；其三是宪法。
2、理论与实践相结合的方法。
（1）理论联系实际，首先则要求用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导思想，引进西方公共行政理论，并且对它们进行扬弃；
（2）理论联系实际必须结合我国国情；
（3）理论联系实际还要求必须发掘我国古代行政管理的优秀文化遗产。
3、哲学研究方法。
4、跨学科的研究方法。
5、实证研究方法。
6、比较研究方法。